旅游現(xiàn)狀及行政立法情況調(diào)研報告

　　中國旅游業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設(shè)上。如何建立健全與社會整體相適應(yīng)的法制體系，以法治業(yè)，以法興業(yè)，這是擺在我們面前的一個嚴(yán)峻課題。本文擬就這一問題在此作一闡述。
　　一、旅游市場現(xiàn)存的問題。
　　目前旅游市場尚是一個不成熟的市場，因而存在許多問題。從宏觀上講，主要是：
　�。�、旅游宏觀調(diào)控乏力。行政管理部門權(quán)威不夠，缺乏強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)。部門所有、各自為政的傳統(tǒng)習(xí)慣難以改變，局部利益和地方保護(hù)主義，使市場難以實行統(tǒng)一管理。同時，與管理相應(yīng)的一系列配套政策、法律法規(guī)、措施未跟上，使行業(yè)管理形成既無“權(quán)力”又無“法力”。２、現(xiàn)行旅游_難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，特別是國營旅游企業(yè)，面臨著與全國國營企業(yè)共同的問題，也就是如何轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的問題。３、旅游業(yè)發(fā)展到如此規(guī)模，但“旅游法”以及與旅游相關(guān)的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區(qū)安全管理法”等至今未出臺。與我國市場經(jīng)濟(jì)的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業(yè)發(fā)展的許多問題無法確定下來，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不能法定化，旅_業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長期以來有爭議的問題得不到解
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部門，旅游業(yè)內(nèi)部的吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀比例，要求按比例協(xié)調(diào)發(fā)展，而市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，有一定的時間差，旅游企業(yè)及個人掌握的信息不靈，微觀決策有一定的被動性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失調(diào)，浪費(fèi)了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場本身調(diào)節(jié)不能保持旅游業(yè)的良性發(fā)展。因此，對旅游業(yè)來說，政府調(diào)控尤為重要。２、市場功能有缺陷。例如，有些當(dāng)事人不付代價便可得到來自外部的經(jīng)濟(jì)好處：如興建道路可以帶來附近地價上漲，同時可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區(qū)位升值，還有旅游飯店及旅游景點(diǎn)建成后，附近的旅游企業(yè)也因此受益，出現(xiàn)所謂“搭車”現(xiàn)象；有些旅游企業(yè)的活動會造成外部主體的經(jīng)濟(jì)及其它方面的損失而得不到補(bǔ)償，如：娛樂場所對附近居民的干擾情況，旅游景點(diǎn)的開發(fā)，可能由于保護(hù)措施跟不上，容易造成環(huán)境污染，我國接待的旅游者大多來自發(fā)達(dá)國家，他們的消費(fèi)水平高，可能會引起國內(nèi)一部分居民的模仿和攀比，形成“消費(fèi)早熟”，最終可能拉動旅游區(qū)的物價上漲。這類外部影響一般不可能通過市場機(jī)制的自發(fā)作用得到補(bǔ)償和糾正。３、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周圍環(huán)境較差，而我國又是一個發(fā)展中國家，國家財力有限，只有通過旅_政管理部門總體考慮，用有限的資金重點(diǎn)地逐步開發(fā)，才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn)品”，才能在強(qiáng)手如林的世界旅游市場上占有一席之地。旅游市場的這些特點(diǎn)闡明了調(diào)控的至關(guān)重要。因此只有發(fā)揮政府旅游機(jī)構(gòu)的調(diào)控作用，才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。
　　三、法制是實行調(diào)控的根本手段。
　　綜上所述，旅游業(yè)實行調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，如何才能有效地對旅游業(yè)實行調(diào)控呢？筆者認(rèn)為法制是實行調(diào)控的根本手段，這是因為：
　　１、調(diào)控的模式是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”，其核心是對市場的調(diào)控，而法制是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的一個主要手段（另外兩個分別是：監(jiān)督體系、同業(yè)之間監(jiān)督和企業(yè)自律）。
　　２、法制是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，社會主義市場經(jīng)濟(jì)_的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障，從這個意義上說：社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，對旅游業(yè)調(diào)控也必須用法律手段。而且社會主義市場經(jīng)濟(jì)法制體系框架已經(jīng)基本形成，為我們依法調(diào)控旅游業(yè)創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。
　�。�、法制也是我國旅游業(yè)１７年發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結(jié)和概括。經(jīng)濟(jì)政策、必要的行政手段、經(jīng)濟(jì)法規(guī)是調(diào)控的主要手段，前兩個手段在我國旅游業(yè)的發(fā)展過程中都發(fā)揮過作用，但由于它們存在一定的弱點(diǎn)，必須進(jìn)入法制階段。大體可分三個階段：（１）、以經(jīng)濟(jì)政策為主階段（１９７８—１９８５年）。這一階段的主要標(biāo)志是建立了機(jī)構(gòu)，并提出了具體的旅游發(fā)展政策。１９７８年以來，隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，規(guī)模日益擴(kuò)大，旅游供給嚴(yán)重短缺，制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展，為了調(diào)動社會各方面的力量，中央于１９８４年提出我國旅游發(fā)展的“四個轉(zhuǎn)變”，旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要“五個一起上”的政策，這些政策的提出，調(diào)動了社會各方面辦旅游的積極性，旅游業(yè)取得了長足的發(fā)展。但由于政策太概括、太籠統(tǒng)，對政策理解的偏差以及與此相適應(yīng)的配套政策、措施、管理辦法沒有同步跟上，管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威不夠，沒有及時出臺一套嚴(yán)密的法規(guī)，旅游管理部門在實踐上無法實行強(qiáng)有力的、有效的調(diào)控，導(dǎo)致了調(diào)控失調(diào)，旅游市場混亂。（２）、以行政手段為主階段——行業(yè)管理階段（１９８６—１９８８年）。從１９８６年開始，我國旅游業(yè)列入了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，我國旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個部門和一項產(chǎn)業(yè)納入了全社會統(tǒng)一管理的軌道，同時也向旅游管理部門提出了加強(qiáng)行業(yè)統(tǒng)一管理的要求，為了加強(qiáng)行業(yè)管理，全國強(qiáng)化了管理機(jī)構(gòu)，國務(wù)院成立了以吳學(xué)謙副總理為主任的國家旅游事業(yè)委員會，各地理順了機(jī)構(gòu)，１９８６年１２月１７日，中共北京市委、市政府決定撤銷原市旅游局和原市飯店總公司建制，按照宏觀加強(qiáng)管理、微觀放開搞活的原則成立了北京市旅游事業(yè)管理局，統(tǒng)一管理北京城鄉(xiāng)旅游事業(yè)，改變了過去多頭、分散管理的局面。這對加強(qiáng)旅游全行業(yè)管理，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，產(chǎn)生了積極作用。但由于行政手段主要是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，因此在調(diào)控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環(huán)。（３）、向法制手段過渡（１９８９年至今）。我國旅游業(yè)前１０年的發(fā)展，經(jīng)歷了從旅游政策為主，到旅_政手段為 ……（未完，全文共6546字，當(dāng)前僅顯示2298字，請閱讀下面提示信息。收藏《旅游現(xiàn)狀及行政立法情況調(diào)研報告》）