干部學(xué)習講稿：PPP模式的主要運行方式及注意事項

目錄/提綱：……
一、PPP模式的主要運行方式
（一）合同外包
（二）特許經(jīng)營
（三）公私合作及使用者付費
（四）以私補公打破政府壟斷
（五）公共服務(wù)的社區(qū)自治和志愿服務(wù)
二、應(yīng)注意的幾個問題
（一）PPP不僅僅是為了融資
（二）必須保持適度的競爭性
（三）政府要成為一個精明的購買者
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干部學(xué)習講稿：PPP模式的主要運行方式及注意事項
井敏
中央黨校政法部副教授

一、PPP模式的主要運行方式
大家好，這一講的題目是“PPP模式的主要運行方式及其注意事項”，上一講已經(jīng)說過，PPP模式已經(jīng)成為我們在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域里邊的一個主要的服務(wù)供給模式，到底它有哪些具體的運行方式？今天來作一個介紹。
整個PPP的運行方式有很多種，這里主要介紹一些比較常用的，無論是在中國，還是在世界范圍內(nèi)用得比較多的，或是產(chǎn)生影響比較大的幾種模式，很顯然，隨著我國PPP模式的推進，在實踐當中還會去創(chuàng)造出一些新的運行的具體的方式，所以，不是介紹所有的方式，只是介紹其中的一些重要的方式。
（一）合同外包
那么這些方式中，其中一種方式是合同外包。政府提出對某一公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標準等要求，通過簽訂合同的方式將該項公共服務(wù)的生產(chǎn)責任外包給私營部門或非營利部門的一種公共服務(wù)供給機制。這是合同外包，通過簽訂一個明確的合同，我需要什么服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，在合同里邊都進行一個詳細的規(guī)定，然后交由私人組織或非營利組織來生產(chǎn)，這樣的一種服務(wù)供給模式就稱為合同外包。
這樣的方式，它主要適用于能夠簽訂明確合同的，比如質(zhì)量和數(shù)量標準比較容易或清楚地界定，合同能夠說明我們要什么產(chǎn)品，政府有這樣一個能力來界定產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量標準的這類公共服務(wù)，一般都是一些很具體的，如垃圾清運、公共交通、公交車，我們可以要求其準點率、頻次、線路等，這些都可以作出一些非常具體的規(guī)定，包括路燈維護、保潔等很具體的事務(wù)類工作，在很多國家都在大量地使用合同外包的方式。
在這種方式中，費用依然是由政府來承擔的，而不是私人自己出錢來提供服務(wù)。錢由政府財政來提供，之所以不再是政府獨家提供，原來政府獨家提供，因為沒有
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成了。所以，這是對既有基礎(chǔ)設(shè)施的一種PPP運營方式。
像這種特許經(jīng)營，我們通常會適用于具有一定的外部性、自然壟斷性的共同消費類物品的經(jīng)營領(lǐng)域，如供水、供電、供氣、供熱，因為這些基礎(chǔ)設(shè)施早已經(jīng)存在，只是如何供，整個的運營的環(huán)節(jié)，包括公共交通，道路新建已經(jīng)建完了，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在的，包括垃圾清運，如果已經(jīng)有了垃圾處理的設(shè)施、設(shè)備以及工廠等場所，將經(jīng)營的，包括有線電視，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)存在的，只是把經(jīng)營這一塊通過PPP的方式引入私人資本進來，這是特許經(jīng)營。
（圖）我們列舉了很多領(lǐng)域，而在這個圖表的箭頭中，越往上，它使用得越多。在國外可以發(fā)現(xiàn)使用特許經(jīng)營的最主要的一些領(lǐng)域以及使用頻率最高的領(lǐng)域排在前面，依此類推，如天然氣的經(jīng)營與管理，這是使用頻率最高的，很多國家的天然氣的經(jīng)營和管理都是用特許經(jīng)營的方式來進行的，依此類推，往下越來越少，往上越來越多，包括電力經(jīng)營、商業(yè)團體廢物收集、居民固體廢物收集、固體廢物的處置、飛機場經(jīng)營、車輛托運與存放、公用事業(yè)讀表服務(wù)（用電、用氣、用水的讀表，你家用了多少，他家用了多少，是指這種管理）、救護車服務(wù)，它們都在大量地使用特許經(jīng)營的模式。這是第二種運營方式。
（三）公私合作及使用者付費
第三種，公私合作及使用者付費。這個模式最接近今天在中國大量推行的PPP模式的具體運行方式，這是主要的。政府與私人資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從建設(shè)的環(huán)節(jié)就已經(jīng)進入了私人資本，建成之后就特許某一私人資本，一般會特許參與建設(shè)的私人部門來運營基礎(chǔ)設(shè)施，建成之后由它來運營，它在運營的過程當中向使用者收費，以實現(xiàn)其成本回收及利潤回報。
這是兩個環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)是建設(shè)環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)是經(jīng)營環(huán)節(jié)，那經(jīng)營環(huán)節(jié)就和前面所說的特許經(jīng)營一樣，這里只是多了一個建設(shè)環(huán)節(jié)，公私合作來建。在建設(shè)環(huán)節(jié)中，所謂合作，因為這些基礎(chǔ)設(shè)施的投資量非常大，完全靠私人資本的可能性也比較小，所以，基本是政府與私人資本合作，這種合作就包括資金的合作，政府投資一部分，由私人資本來投資一部分，政府在建設(shè)環(huán)節(jié)往往會承擔一定比例的費用。這是兩個環(huán)節(jié)的分離，在第一個環(huán)節(jié)，政府要投入一定比例的費用，第二個環(huán)節(jié)是特許經(jīng)營，在特許經(jīng)營中，政府基本不再投入或是少量的一些補貼，即特許經(jīng)營下如果出現(xiàn)經(jīng)營者收的費用無法滿足利潤回報的話，政府可以適當考慮給它一定的補貼，但這個補貼不會非常大量，至少要少于政府自己直接經(jīng)營的投入，否則就沒有必要引入私人資本進來來進行特許經(jīng)營的。這是一點。
這種運行方式主要適用于哪些領(lǐng)域呢，主要適用于新建的基礎(chǔ)設(shè)施的提供的領(lǐng)域，而且這些基礎(chǔ)設(shè)施一般是投入非常大，公益性非常高，整個社會需要、公眾需要、政府也需要，但很顯然，單靠政府自己的投資，財政無法支撐。所以在建設(shè)領(lǐng)域就首先使用了PPP模式，那建成之后的運營，繼續(xù)使用PPP模式，即特許經(jīng)營。這些領(lǐng)域在國內(nèi)已經(jīng)在很廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域在使用這一方式，在公路、橋梁、隧道、鐵路、軌道交通、機場、水處理、電力等領(lǐng)域的建設(shè)和經(jīng)營，都在大量地使用這樣一種運行方式。這一波的PPP主要是這種運行方式，主要對于一些新的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)用這樣一種公私合作投資的方式來建設(shè)，之后的運營也交由參與合作建設(shè)的這一方私人資本，由它來運營。
當然，是不是一定要交給建設(shè)環(huán)節(jié)誰加入，后期的運營就一定交給它，也不一定，不是絕對的，一定要交給它，因為建設(shè)和運營是兩個不同的環(huán)節(jié)，這兩個不同的環(huán)節(jié)就意味著有些建設(shè)者在建設(shè)這個環(huán)節(jié)里很有經(jīng)驗、很有實力，它也有管理的經(jīng)驗，但在經(jīng)營環(huán)節(jié)，它未必是一個專業(yè)者。比如一些大型體育場館，如國家體育館，鳥巢，就是這樣一個例子，鳥巢是由中信聯(lián)合體和北京市政府合作投資來建設(shè)的，所以在合同里邊就給了中信聯(lián)合體建成之后，奧運會舉辦之后30年的特許經(jīng)營權(quán)，但這個項目在中信聯(lián)合體運營了一年之后已經(jīng)自動要求不再繼續(xù)經(jīng)營，已經(jīng)將30年的運營權(quán)自動放棄交給了北京市政府來運營，這里就有一個主要原因是中信聯(lián)合體，有各方參與，參與的各方都沒有運行大型體育場館的經(jīng)驗，在運行過程當中，按照一年運行的結(jié)果就發(fā)現(xiàn)，它很難實現(xiàn)利潤回報。30年經(jīng)營，它不但不能實現(xiàn)利潤，很可能連它投資建設(shè)場館的成本都未必能夠收取上來，所以，它就放棄了經(jīng)營權(quán)。投資是一方，經(jīng)營是不是一定由投資方來經(jīng)營？這未必，我們可以去探索其他的一種方式，如讓其他經(jīng)營者來參與后期的經(jīng)營，通過經(jīng)營獲取的利潤去回報一部分給投資方的這樣一種機制，雖然投資方不直接經(jīng)營，但有利潤分享的權(quán)力，我們可以探討這樣的機制，實現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)中的在建設(shè)環(huán)節(jié)的投資方與后期的經(jīng)營方可以實現(xiàn)適度的分離，無論是找建設(shè)，還是經(jīng)營，找最擅長的。如果建設(shè)者既在建設(shè)環(huán)節(jié)擅長，在經(jīng)營和運營環(huán)節(jié)同樣有能力去運營的，當然，交給一方最合適，如果在某些特殊情況下，它未必都擅長，我們實行適度分離，也是可以的。
這是我們所說的公私合作建設(shè)，最后特許經(jīng)營，使用者付費的方式。這種方式可以有各種各樣的變種，或有各種其他的原則上是公私合作，政府出資一部分，私人資本也出資一部分，又找一個合作方來特許經(jīng)營，這還有很多具體的方式。比如在西方國家，它們已經(jīng)在很多的項目中使用了一些方式，比如運營維護外包，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)部分主要是政府投資的，但在運營的一些環(huán)節(jié)，也有政府來運營，但某一些事務(wù)可以外包。中國也有類似的方式，如鐵路，鐵路建設(shè)原來都是政府投資建設(shè)與運營的，整個線路的設(shè)計與車次的安排是由政府的相關(guān)部門來進行設(shè)計與安排的，但車上的一些具體服務(wù)，如餐飲服務(wù)、車上的保潔，這就可以通過外包，通過運營維護外包。具體的餐飲服務(wù)等過程當中，為了維持運營，它也會有一定的投入，如如何建餐飲車間、增加設(shè)備，它也有一些投入，實現(xiàn)了公私合作投入、特許經(jīng)營的模式。
還有最常用的是建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓。私人資本來建設(shè)，給它一個特許經(jīng)營權(quán)，如20年、30年，完了之后轉(zhuǎn)讓。B建設(shè)，私人和政府合作來建設(shè)，O（operate）是私人資本來操作，T（transfer）是實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。30年經(jīng)營期到了，轉(zhuǎn)給政府，這個時候政府再去經(jīng)營，運營時就不再收費了，免費向大家提供了，比如很多的高速公路是這樣的一種模式。
還有一種是建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，由公私之間合作來建設(shè)，轉(zhuǎn) ……（未完，全文共13783字，當前僅顯示3279字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習講稿：PPP模式的主要運行方式及注意事項》）