關(guān)于政府對業(yè)主大會指導(dǎo)與業(yè)主委員會備案的法規(guī)完善的分析

目錄/提綱：……
一、案件判例的主要情況
（三）項“業(yè)主委員會自所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案之日起正式履行職責(zé)
二、現(xiàn)行法規(guī)凸現(xiàn)的缺陷
一、向政府主管部門行政備案的主體，應(yīng)是業(yè)主大會，還是業(yè)主委員會？
二、業(yè)主委員會備案是事后查考，還是事前行政確認？
四、政府行政對成立業(yè)主大會的指導(dǎo)，是助成性指導(dǎo)，還是規(guī)制性指導(dǎo)？
三、政府行政法治共性的基本內(nèi)涵
三、對建立和完善法律法規(guī)的思考
……

　　一、案件判例的主要情況
　　南京市某住宅小區(qū)，由住宅與非住宅兩類物業(yè)組成。2002年12月，該小區(qū)準備成立業(yè)主大會及業(yè)主委員會。在區(qū)房管局的指導(dǎo)下，成立了由當?shù)厣鐓^(qū)、派出所、建設(shè)單位、物業(yè)公司、業(yè)主等代表組成的籌委會。2004年8月，該小區(qū)又出現(xiàn)自愿報名的形式，成立了一個由住宅部分業(yè)主代表組成的籌備組。2004年9月，該籌備組組織選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會，并通過大會議事規(guī)則、業(yè)主公約。2004年10月，該業(yè)主委員會向區(qū)房管局申請備案，并提交物業(yè)基本情況、籌備工作報告、公告、會議紀要、大會會議記錄、業(yè)主委員會委員、大會議事規(guī)則、業(yè)主公約等備案材料。
　　該小區(qū)持不同意見的87位業(yè)主得知情況后，隨即署名向區(qū)房管局反映該小區(qū)有兩個籌備組，以及業(yè)主委員會選舉中部分業(yè)主操縱的違規(guī)問題。區(qū)房管局對87位的業(yè)主簽名投訴，要求業(yè)主代表一個月時間內(nèi)，提供87位業(yè)主產(chǎn)權(quán)證、售房合同等相關(guān)證明材料。但業(yè)主代表只提供了其中4位業(yè)主的證明材料。為此，區(qū)房管局對87位投訴未作出明確的答復(fù)，于2004年11月，對業(yè)主委員會予以備案，并出具了刻章證明。
　　2004年11月，該小區(qū)87名業(yè)主，以區(qū)房管局行政不作為，未能履行監(jiān)管職能，導(dǎo)致小區(qū)業(yè)主委員會在未獲得超過三分之二的法定票數(shù)的情況下備案成立，業(yè)主委員會影響自己權(quán)
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項“業(yè)主委員會自所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案之日起正式履行職責(zé)�！薄八趨^(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案后出具蓋有主管部門印章的《***業(yè)主委員會備案登記表》及《刻章證明》”的規(guī)定，物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主委員會的備案不同于一般的告知性備案。告知性備案對外不產(chǎn)生法律效力；業(yè)主委員會憑備案登記表及刻章證明，可以到公安部門辦理刻制印章，并得以正式履行職責(zé)。因此，備案行為實際是物業(yè)管理行政主管部門對業(yè)主委員會依法成立、具備主體資格等一系列事實的確認，這種備案行為屬于行政確認。根據(jù)建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》、南京房管局《南京市業(yè)主大會導(dǎo)則》“業(yè)主委員會自備案之日正式履行職責(zé)，業(yè)主委員會履行職責(zé)所產(chǎn)生的民事責(zé)任由全體業(yè)主承擔(dān)，業(yè)主委員會履行職責(zé)所作出的決定對全體業(yè)主具有約束力”的意見。區(qū)房管局的備案行為對業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，對業(yè)主具有了法律上的利害關(guān)系。
　　2、區(qū)房管局應(yīng)通過對業(yè)主委員會提交的備案材料審查，能夠?qū)I(yè)主大會的成立、業(yè)主委員會的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則的通過情況實施有效監(jiān)督，以保護全體業(yè)主的共同利益�；谛姓逝c行政實際（人力、物力的限制）的考慮，對業(yè)主委員會提交的備案材料的審查義務(wù)應(yīng)限于形式審查，形式審查應(yīng)包括備案材料是否齊全，是否符合法定要求，備案材料本身所反映的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定。
　　3、確認業(yè)主身份和投票權(quán)數(shù)是籌備組應(yīng)當履行的法定職責(zé)，也是區(qū)房管局備案時應(yīng)當審查的關(guān)鍵材料。只有審查了這兩份材料，才能確認業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則在形式上的合法性。
　　4、備案行為屬于依申請的行政行為。業(yè)主委員會備案申請書屬于必備材料，業(yè)主委員會的申請書在形式上欠缺和不符合法定要求，如“決定對簽名參加業(yè)主委員會投票選舉的業(yè)主，視為為參加參加業(yè)主大會并贊成《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》”的內(nèi)容，限制了業(yè)主的建議權(quán)和表決權(quán)，且籌備組成員均為住宅業(yè)主代表，不符合《南京市業(yè)主大會規(guī)程》“籌備組由業(yè)主代表、建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)代表組成”的要求。
　　綜上，區(qū)房管局在對業(yè)主委員會提交的備案材料進行審查時，未盡到形式審查的的義務(wù)，在業(yè)主委員會提交的備案材料形式上不符合法定要件的情況下，即予以備案的行為，缺乏事實依據(jù)，依法應(yīng)予以撤消。
　　判決撤消區(qū)房管局對業(yè)主委員會的備案登記行為。
　　區(qū)房管局、業(yè)主委員會不服判決，依法向市中級人民法院提起上訴。
　　市中級人民法院2005年8月終審判決認定：
　　1、原審判決認定事實清楚，證據(jù)充分。區(qū)房管局具有依法對轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理活動進行監(jiān)督的法定職責(zé)，應(yīng)當對于報請備案的系列文件所反映出的業(yè)主委員會成立情況進行審核，僅憑報請備案的相關(guān)名目文件即可備案，將使法條表述的“依法成立”缺失審核主體，備案流于形式，可能導(dǎo)致對涉及廣大業(yè)主切身利益的業(yè)主委員會成立過程缺乏足夠的控制和監(jiān)督。
　　2、區(qū)房管局對業(yè)主委員會予以備案后出具的相關(guān)文件證明并予公布，即確認了業(yè)主委員會依法成立，這一行為對公眾產(chǎn)生了法律影響，當然影響上訴人的權(quán)益。區(qū)房管局的行政備案應(yīng)為可訴的具體行政行為。原法院受理并對備案行為進行司法審查是正確的。認為備案屬于告知性備案，不屬于行政確認，備案不影響業(yè)主委員會的成立，對上訴人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍的主張，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。
　　3、根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五條、國務(wù)院《物業(yè)管理條例》第六條、第十條、第十二條的規(guī)定，業(yè)主大會選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會是否依法成立，必須基于是否取得法律規(guī)定的票數(shù)，而投票權(quán)數(shù)是認定票數(shù)的基礎(chǔ)，區(qū)房管局只有在對業(yè)主身份和投票權(quán)數(shù)確認的相關(guān)材料進行審查的前提下，才能確認業(yè)主大會召開、業(yè)主委員會選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會議事規(guī)則在形式上的合法，區(qū)房管局認為只對提供的材料進行形式審查，對其真實性無進一步實質(zhì)審查的義務(wù)，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。
　　原審法院判決認定事實清楚，審判程序合法，應(yīng)予維持。
　　駁回上訴，維持原判。
　　二、現(xiàn)行法規(guī)凸現(xiàn)的缺陷
　　此案的判決，不由的使人想起2003年11月20日，北京市海淀區(qū)人民法院確認海淀區(qū)房管局對中海雅園管委會換屆選舉中，對郵件快遞提交的備案申請書、管委會章程、管委會委員名單及基本情況、產(chǎn)權(quán)人大會或產(chǎn)權(quán)人代表大會決議等材料（期間區(qū)房管局同樣也收到了該區(qū)關(guān)于管委會換屆選舉侵害廣大業(yè)主權(quán)益的舉報），未依照職權(quán)給予書面答復(fù)（房管局口頭告知材料不合要求），未依照規(guī)定盡其指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)，不予備案的行政行為，是不履行備案職責(zé)的違法行為。 ……（未完，全文共10360字，當前僅顯示2465字，請閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于政府對業(yè)主大會指導(dǎo)與業(yè)主委員會備案的法規(guī)完善的分析》）