對城市規(guī)劃、土地規(guī)劃銜接的思考

目錄/提綱：……
一、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)
一是表現(xiàn)在兩個規(guī)劃的編制時間方面
二是表現(xiàn)在城市建設(shè)用地規(guī)模方面
三是表現(xiàn)在城市發(fā)展方向方面
四是表現(xiàn)在建設(shè)項目用地性質(zhì)方面
二、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析
一是編制歷史不同
二是考慮問題的出發(fā)點不同
三是規(guī)劃范圍不同
四是規(guī)劃統(tǒng)計口徑不同
五是編審程序不同
三、兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接
……

　　加強聯(lián)系溝通實現(xiàn)“兩圖合一”
　　城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃即相互聯(lián)系又相互制約。其核心內(nèi)容土地利用的方向、規(guī)模、界限的協(xié)調(diào)與否，不僅關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實施、關(guān)系著城市能否健康發(fā)展，而且會對城市經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。實現(xiàn)兩個規(guī)劃的相互_、有機結(jié)合，已經(jīng)成為加快城市化進程、推進城市經(jīng)濟快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
　　一、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)
　　兩個規(guī)劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過程中，由規(guī)劃部門和國土部門分別委托不同的設(shè)計單位進行編制。在行政上是同級的兩個部門，在規(guī)劃編制過程中分別接受其同行業(yè)上級行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，均在自己的行政體系內(nèi)完成。在相對封閉的空間內(nèi)，兩個編制部門缺乏應(yīng)有的有效溝通，造成兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在四個方面：
　　一是表現(xiàn)在兩個規(guī)劃的
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不銜接，使城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)項目的位置，難以按照規(guī)劃區(qū)域進行建設(shè)，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等。
　　二、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析
　　兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因，主要有以下幾個方面：
　　一是編制歷史不同。城市規(guī)劃在我國產(chǎn)生較早，在長期的實踐中，積累了豐富的經(jīng)驗，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性比較強。土地利用規(guī)劃20世紀80年代才在全國范圍內(nèi)開展編制工作，規(guī)劃中主要用地指標(biāo)由上至下分解，對實際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。
　　二是考慮問題的出發(fā)點不同。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場經(jīng)濟條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地。土地利用規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級下達的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，切塊用于城市建設(shè)，重在“控制”，在各方面都對城市建設(shè)用地給予嚴格限制，不得突破上級下達的指標(biāo)。
　　三是規(guī)劃范圍不同。土地利用總體規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍大，它要對規(guī)劃區(qū)內(nèi)（包括城市用地）全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局（包括城鎮(zhèn)體系的用地布局）做出安排，而城市總體規(guī)劃則著重對城市建設(shè)用地做出安排。在土地利用上，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點和面的關(guān)系、局部和整體的關(guān)系。
　　四是規(guī)劃統(tǒng)計口徑不同。人口和用地規(guī)模都是兩個規(guī)劃最基本的規(guī)劃依據(jù)和指標(biāo)。兩項最基本指標(biāo)的不統(tǒng)一，造成了統(tǒng)計口徑的不一致。在人口指標(biāo)表述上，建設(shè)部〔1998〕16號文件規(guī)定：“城市人口包括居住在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動人口。”前者所稱人口范圍比后者大得多。在人均建設(shè)用地上，城市規(guī)劃不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量，土地規(guī)劃則分為城鎮(zhèn)居民點用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點用地指標(biāo)，為保證耕地總量動態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都受到耕地保有指標(biāo)的限制。
　　五是編審程序不同。兩個規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，都經(jīng)專家評審后報批。在評審報批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，而土地規(guī)劃一般只經(jīng)政府辦公會討論。
　　三、兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接
　　1、兩個規(guī)劃有著協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)
　　城市規(guī)劃和土地規(guī)劃雖有著本質(zhì)的區(qū)別，但仍有著許多相通之處。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”《中華人民共和國土地管理法》也規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市 ……（未完，全文共3103字，當(dāng)前僅顯示1567字，請閱讀下面提示信息。收藏《對城市規(guī)劃、土地規(guī)劃銜接的思考》）