鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)的調(diào)研報(bào)告

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國農(nóng)村地區(qū)的最低一級政府，代表國家直接面向農(nóng)民工作，是國家政策在農(nóng)村地區(qū)直接而具體的實(shí)施者，在一定程度上構(gòu)成了聯(lián)系國家和農(nóng)民的最主要的橋梁 。由于農(nóng)村和農(nóng)民在中國的特殊地位，因而可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國整個(gè)政府體系的基礎(chǔ)。但是，不幸的是，中國政府體系的這個(gè)基礎(chǔ)目前卻被嚴(yán)重的財(cái)政問題所困擾，步履蹣跚，舉步維艱。本文試圖在簡要介紹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政問題現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析目前為解決農(nóng)村問題而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)相關(guān)的幾種改革，提出自己對這個(gè)問題的一些看法和主張。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政危機(jī)
　　自上個(gè)世紀(jì)80年代改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，舉世矚目。但就在經(jīng)濟(jì)不斷騰飛的背景下，的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在近些年來陷入了越來越的財(cái)政危機(jī)。最近的許多統(tǒng)計(jì)和調(diào)查都表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)具有一定的普遍性和嚴(yán)重性。
　　如據(jù)對較早進(jìn)行農(nóng)村改革的安徽省的統(tǒng)計(jì)，截至1998年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額為59.23億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債303.91萬元。該省宿州市甬橋區(qū)的資料表明，29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有25個(gè)負(fù)債，負(fù)債面達(dá)86% 。到2000年稅費(fèi)改革前，該省太和縣僅一縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債就高達(dá)2.2億元 。另據(jù)湖南省農(nóng)辦、省財(cái)政廳的調(diào)查，全省1000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負(fù)債85.4億元，負(fù)債面高達(dá)88.2%，一些負(fù)
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負(fù)擔(dān)過重的問題，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決財(cái)政狀況不佳的最方便的辦法便是向農(nóng)民轉(zhuǎn)移財(cái)政危機(jī)，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，造成了一系列政治和社會問題 。所謂“一暗”，是指有可能由此產(chǎn)生的金融危機(jī)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的債主絕大多數(shù)為銀行金融機(jī)構(gòu)，如果長期無法償還，并且還不斷地繼續(xù)舉債，那么極有可能形成大量的呆賬、死賬。此外，如果說得嚴(yán)重一點(diǎn)，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的直接影響可能需要更加引起關(guān)注，因?yàn)檫@極有可能造成大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府癱瘓或崩潰。當(dāng)然，中央政府肯定會極力阻止這種現(xiàn)象的發(fā)生，但是財(cái)政的崩潰足以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對任何政務(wù)都無能為力，如果不及早籌劃，恐怕后果將不堪設(shè)想。
　　二、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政相關(guān)的兩項(xiàng)改革
　　自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，中國關(guān)于農(nóng)村的改革就一直沒有停止過。最近的改革中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)的主要有兩項(xiàng)，一是稅費(fèi)改革，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。雖然從改革的目標(biāo)來看，這兩項(xiàng)改革的主要出發(fā)點(diǎn)是為了解決在社會上影響較大的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，而不完全是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題的，但是它們都是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政問題密切相關(guān)的。因?yàn)槎愘M(fèi)改革關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并則關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出。
　　1.稅費(fèi)改革
　　稅費(fèi)改革的目的在于統(tǒng)一稅費(fèi)，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，最終減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。根據(jù)中央的部署，從2000年開始安徽省以省為單位進(jìn)行稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，其他省級行政區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況選擇少數(shù)縣市試點(diǎn) 。按照原來的安排，在2001年稅費(fèi)改革要在全國全面推行，但是由于在試點(diǎn)中暴露出不少問題，出于慎重的考慮，在全國推行的計(jì)劃就被推遲了 。
　　這次稅費(fèi)改革的主要可以概括為“三個(gè)取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革” 。所謂“三個(gè)取消”，一是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，二是取消屠宰稅，三是取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工�！皟蓚�(gè)調(diào)整”分別是，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。調(diào)整后的農(nóng)業(yè)稅按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地計(jì)稅，而不再按照人頭征收，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅是把生產(chǎn)、收購兩個(gè)環(huán)節(jié)征稅都改在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收�！耙豁�(xiàng)改革”是改革村提留征收使用辦法，將村里原先的公益金和管理費(fèi)改為采用農(nóng)業(yè)稅附加的方式統(tǒng)一收取，村里的公益事業(yè)還需用錢時(shí)，實(shí)行一事一議。
　　從試點(diǎn)的情況來看，稅費(fèi)改革還是比較有成效的。農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，據(jù)祝保平對安徽省十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，農(nóng)民每人減輕負(fù)擔(dān)29.7元，每畝減輕17.9元。廣大農(nóng)民對稅費(fèi)改革十分歡迎，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了多年未見的農(nóng)民主動繳納稅費(fèi)的現(xiàn)象 。另據(jù)對山西省5個(gè)縣稅費(fèi)改革試點(diǎn)的調(diào)查，稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，人均減負(fù)36.63元，平均下降36.7% 。
　　但是稅費(fèi)改革在試點(diǎn)過程中也暴露出不少問題，首先對于有些農(nóng)民來說負(fù)擔(dān)沒有減輕反而加重了，如安徽省的茶葉特產(chǎn)稅兩個(gè)環(huán)節(jié)合并后，茶農(nóng)負(fù)擔(dān)的特產(chǎn)稅比改革前加重了近一倍，湖南省由于對稻谷計(jì)稅價(jià)格與市場價(jià)格差距較大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也反而加重了；同時(shí)也出現(xiàn)了稅負(fù)不公，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)由地少的農(nóng)戶向地多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，而在中西部省份，地多的農(nóng)戶卻正是相對比較貧困的農(nóng)戶 。
　　尤其是對于本文所關(guān)心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，稅費(fèi)改革無疑是雪上加霜。平心而論，稅費(fèi)改革并不是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的原因，但是農(nóng)村稅費(fèi)改革無疑加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難。如據(jù)何開蔭的調(diào)查，實(shí)行稅費(fèi)改革使安徽省平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入約90萬元，湖南省長沙縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入73萬元，山東省肥城縣減幅更大，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收148萬元 。祝保平根據(jù)調(diào)查也提出，稅費(fèi)改革使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增長無望，平衡困難 。
　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并
　　進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的主要目的在于，國家希望通過減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量從而減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的數(shù)量，最終實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政支出、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并始于2000年前后，目前有的地方正在進(jìn)行中，到2002年初為止已有18個(gè)省級行政區(qū)開展了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的力度非常大，使撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅度減少。如截至2000年6月，江蘇省已經(jīng)開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的縣市達(dá)到66%，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)361個(gè)，撤并后全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少了21.6% 。通過這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，山東省共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)600多個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的四分之一，山西省原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1910個(gè)，共撤并712個(gè)。根據(jù)各省、市、自治區(qū)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資料，山西省撤并率最高，達(dá)到37.3% 。
　　這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的具體做法相對比較簡單，多數(shù)為整建制合并，即主要是把原來相鄰的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完整地合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，江蘇省這種情況達(dá)到了98%。但是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后續(xù)問題的處理卻并不簡單，如對于被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地如何管理的問題，目前就存在著兩種做法。一種是在被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地設(shè)一個(gè)臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)，稱為辦 ……（未完，全文共6982字，當(dāng)前僅顯示2452字，請閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)的調(diào)研報(bào)告》）