鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建構(gòu)及其完善

目錄/提綱：……
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失
四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”
一是黨_力重疊
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡
四是監(jiān)督權(quán)過(guò)于原則，啟動(dòng)困難，可操作性差，質(zhì)詢(xún)罷免基本是紙上談兵
一是憲政基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)失衡
二是選舉制度有缺失
三是組織制度有缺失
四是人大會(huì)議制度不落實(shí)
五是職權(quán)不到位
六是經(jīng)費(fèi)保障不到位
三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考
一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)
一是創(chuàng)新選舉制度
二是創(chuàng)新組織制度
四是創(chuàng)新人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的權(quán)限、程序，防止權(quán)力流失
五是創(chuàng)新人大制度的法律責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)法律剛性，以保證法律的權(quán)威性
六是創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度體系，將地方《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》整合上升為法律，等等
……

　　改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視擴(kuò)大發(fā)展基層民主，加強(qiáng)基層_建設(shè)，保證人民當(dāng)家做主的權(quán)力，明確提出“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度”。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的構(gòu)建現(xiàn)狀、欠缺、完善做一探討。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構(gòu)及現(xiàn)狀
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構(gòu)建走過(guò)了曲折發(fā)展的歷程。1949年9月全國(guó)政協(xié)通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》和1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》，拉開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法制建設(shè)的序幕。“截止到1950年底，全國(guó)農(nóng)村無(wú)論新區(qū)老區(qū)，一般都召開(kāi)了農(nóng)民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民代表會(huì)議。”（韓延龍：《中華人民共和國(guó)法制通史》，中共中央黨校出版社1998年版，第53—54頁(yè)）實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)人民代表會(huì)議向人民代表大會(huì)制度的過(guò)渡。1954年9月，我國(guó)第一部社會(huì)主義憲法頒布，向世界莊嚴(yán)宣告：中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。地方各級(jí)人民代表大會(huì)“都是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。這標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度正式建立，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大史上
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了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十四項(xiàng)職權(quán)，可劃分為五大類(lèi)：保證憲法法律和上級(jí)決議執(zhí)行權(quán)、本行政區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、公共利益公民權(quán)益保護(hù)保障權(quán)。人大集體行使職權(quán)，程序主要是開(kāi)會(huì)，一年至少召開(kāi)一次人大會(huì)議；有14個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）規(guī)定3個(gè)月或6個(gè)月至少召開(kāi)一次主席團(tuán)會(huì)議。根據(jù)需要還可召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。行使職權(quán)方式還包括提出議案、討論通過(guò)議案、決定人選、提出質(zhì)詢(xún)、詢(xún)問(wèn)、評(píng)議、檢查、批評(píng)、建議等。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)出席會(huì)議、參與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策，提出議案、質(zhì)詢(xún)案、罷免案，提出批評(píng)、建議和意見(jiàn)，享有言論免責(zé)權(quán)、人身特別保護(hù)權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)等。同時(shí)履行密切聯(lián)系群眾、聽(tīng)取和反映群眾意見(jiàn)和要求、接受選民監(jiān)督等義務(wù)。
　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的缺失
　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民民主法治意識(shí)的增強(qiáng)及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)和工作中存在的矛盾和問(wèn)題愈顯突出。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超越、支配、領(lǐng)導(dǎo)人大；二是“黨政合一論”，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或黨政聯(lián)席會(huì)決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題，往往是“黨委決定，政府執(zhí)行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而看作可有可無(wú)的政府一個(gè)工作部門(mén)；四是“取消論”，這種觀念視人大監(jiān)督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯(cuò)誤的觀念，掩蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本質(zhì)和功能，阻滯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的發(fā)揮。
　　2.法律設(shè)計(jì)的缺失。一是黨_力重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與人大職權(quán)重疊，易導(dǎo)致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)地位和性質(zhì)在國(guó)家立法中尚屬空白，地方法規(guī)規(guī)定又不統(tǒng)一，致使人大職能難以發(fā)揮。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結(jié)構(gòu)失衡。有行為模式，無(wú)行為后果，有權(quán)力無(wú)責(zé)任；柔性強(qiáng)，剛性差，難以有效執(zhí)行。四是監(jiān)督權(quán)過(guò)于原則，啟動(dòng)困難，可操作性差，質(zhì)詢(xún)罷免基本是紙上談兵。
　　3.法律實(shí)踐中的缺失。一是憲政基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制結(jié)構(gòu)失衡。憲法規(guī)定，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)_是黨領(lǐng)導(dǎo)的“一會(huì)（人大）一府（政府）”制的__，實(shí)踐中往往是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一會(huì)”制，不是人大領(lǐng)導(dǎo)政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成“黨委決定、政府執(zhí)行”的局面。有的政府只對(duì)黨委負(fù)責(zé)，而不顧及人大的權(quán)力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行直接、差額選舉原則，實(shí)踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和主席團(tuán)成員不得擔(dān)任行政職務(wù)。筆者調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)：90%的人大主席、副主席兼任行政職務(wù)，抓行政管理工作，無(wú)暇顧及人大自身工作；90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團(tuán)成員，形成政府自己監(jiān)督自己的局面。四是人大會(huì)議制度不落實(shí)。人大是集體行使權(quán)力制，法定一年至少召開(kāi)一次人大會(huì)議和四次主席團(tuán)會(huì)議。筆者調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)有20%—80%不落實(shí)，臨時(shí)會(huì)議更是稀少。有的即使召開(kāi)，也存在會(huì)期時(shí)間短、質(zhì)量不高等問(wèn)題。用代表的話說(shuō)，是“一晌會(huì)，兩頓飯，想發(fā)言，沒(méi)時(shí)間。”五是職權(quán)不到位。法定的十四項(xiàng)職權(quán)，人民滿(mǎn)意度最高的選舉權(quán)也不到調(diào)查的80%，最差的監(jiān)督權(quán)為33.66%。重大事項(xiàng)決定權(quán)被取代，保護(hù)保障權(quán)相對(duì)較弱。六是經(jīng)費(fèi)保障不到位。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，33.2%鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)列入財(cái)政預(yù)算，44.64%鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能滿(mǎn)足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。
　　三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考
　　堅(jiān)持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法_統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的實(shí)踐，切實(shí)保證人民當(dāng)家做主的權(quán)利。
　　1.堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的根本保障�；鶎狱h委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 ……（未完，全文共3925字，當(dāng)前僅顯示1982字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建構(gòu)及其完善》）