干部學習課程：我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償研究

目錄/提綱：……
一、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕镜慕缍?br>（一）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型
（二）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)睦斫夂徒缍?br>二、目前我國限制開發(fā)和相關利益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}
（一）基本成效
（二）存在的問題
三、提出我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕舅悸?br>（一）提出利益補償?shù)闹攸c和領域
（二）利益補償?shù)碾A段和步驟
（三）利益補償?shù)闹匾獧C制是生態(tài)補償機制
（四）利益補償?shù)氖侄危贺斦D移支付
四、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)利益補償?shù)恼呓ㄗh和保障措施
（一）充分依托現(xiàn)有政策體系，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求加大調整整合的力度
（二）加強規(guī)劃的引導和相互間的銜接，減少利益補償?shù)拿つ啃院碗S意性
（四）建立公正合理的績效評價、考核和獎懲_，發(fā)揮有效的激勵和約束作用
（五）加快推動相關領域的立法和執(zhí)法建設，為利益補償通過法制保障
（六）探索動態(tài)調整和相對穩(wěn)定相結合的長效機制，確保利益補償持續(xù)穩(wěn)定實施
……
我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償研究
高國力
國家發(fā)改委國土地區(qū)所

大家好，今天我想就我國的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償，做一個專題的報告。
在上一講里面，我把我們課題組對于這個我國主體工程區(qū)劃分的思路和分類政策已經(jīng)做過一個專題的報告，今天這個報告是在上一個報告的基礎上來做一個更加深入更加細節(jié)的研究。
我這個報告的內容主要分為四個方面。第一個方面首先對我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償作一個基本的界定；第二個問題，就是要系統(tǒng)的總結分析目前我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}；第三個方面，提出我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕舅悸�；最后一方面內容就是提出我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)恼呓ㄗh和保障措施。
一、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕镜慕缍?br>首先想介紹第一方面的內容就是關于我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍�。大家都知道在主體工程區(qū)規(guī)劃中首次提出了四個新的范疇，也就是所謂的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。嚴格的講這四類區(qū)域又可以進行劃分，其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域可以劃分為以發(fā)展為主的、以開發(fā)為主的兩類區(qū)域，而后面的兩類區(qū)域限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域是以保護為主的兩類區(qū)域。實際上主體工程區(qū)規(guī)劃能否取得成功在更大程度上取決與后兩類區(qū)域的利益補償。所以這也是我們國家發(fā)改委宏觀院課題組之所以選擇后兩類區(qū)域進行研究的一個很重要的出發(fā)點。所以今天我在這給大家做的這個報告也是我們課題組承擔的一項重點課題的研究成果。
首先，在第一部分內容里面關于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍�。我想著重介紹以下幾個方面的問題。
（一）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型
第一個問題限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型。國家的十•一五規(guī)劃綱要里面已經(jīng)對這兩類區(qū)域做了一個比較綜合的概念界定。其中對于限制開發(fā)區(qū)域的界定是指：資源環(huán)境承載能力比較弱，大規(guī)模的GDP經(jīng)濟和人口的條件不夠好，但是又關系到全國或者較大區(qū)域的生態(tài)安全。所以這種區(qū)域今后的發(fā)展要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜的發(fā)展一些資源環(huán)境能夠承載的一些特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，要加強生態(tài)
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及其他經(jīng)營性收入，這樣的區(qū)域我們把他稱之為經(jīng)營性的禁止開發(fā)區(qū)域。比較有代表性的像是國家重點風景名勝區(qū)、世界自然文化遺產(chǎn)等等。非經(jīng)營性的禁止開發(fā)區(qū)域主要是指承擔生態(tài)功能保護，沒有或者說很少經(jīng)營性收入的區(qū)域，像自然保護區(qū)，這個應該說比較容易理解。我們國家很多的自然保護區(qū)幾乎是管制非常嚴，嚴禁居民進入，嚴禁隨意搭建各類的建筑物和構筑物，嚴禁道路、賓館、樓房等等這些建設。所以禁止開發(fā)區(qū)域又可以進一步細分為這兩類。
通過以上的這些內容的介紹主要是讓大家能夠明白這兩類區(qū)域，既有共性也有差異性。所謂的共性就是都是承擔了重要的生態(tài)保護功能，在今后的發(fā)展過程中應該給與扶持和補償，這是共性。差異性的方面體現(xiàn)在什么地方，限制開發(fā)區(qū)域剛才我說到了他是一個面狀的概念，他涉及的面積和人口非常之多。而禁止開發(fā)區(qū)域從某種意義上講是點狀的概念，所以我們國家除了西藏、新疆這些大的省份有一些面積比較遼闊的自然保護區(qū)之外，其他更多的是一些很小的一些區(qū)域單元。所以對于禁止開發(fā)區(qū)域的補償一定要考慮他的這種面積小，所涉及到的人口少，更多是一種點狀單元的這么一個特點，從而來分別考慮對這兩類區(qū)域的利益補償。以上是第一部分里面的第一點的內容。就是對兩類區(qū)域特征和類型的介紹。
（二）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)睦斫夂徒缍?br>那么第二點內容，提出對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)睦斫夂徒缍�，首先什么叫利益補償，他跟所謂的正常的投入或者說對于欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)的扶持有著什么區(qū)別，我們課題組經(jīng)過反復的討論我們提出了我們自己的一些理解。這個對于下面提出利益補償?shù)乃悸肥且粋�非常重要的前提。
第一點就對利益的理解。我們認為這的利益不單單是生態(tài)利益，它是包括生態(tài)利益以及受生態(tài)利益影響的經(jīng)濟利益和社會利益，是一個大的概念。因為對這兩類區(qū)域的補償不能僅僅就生態(tài)論生態(tài)，必須要重點來補償它的生態(tài)利益，但是于生態(tài)利益相關的一些經(jīng)濟利益和社會利益，必須也要分階段分步驟納入補償?shù)姆秶?br>第二點對于補償?shù)睦斫狻Ｎ覀冞@的補償主要是基于生態(tài)環(huán)境保護目標而限制或者禁止這個區(qū)域的發(fā)展，所帶來的一些損失和影響。所以大家都知道我們國家的這種限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域絕大部分都分布在中西部的欠發(fā)達地區(qū)，本身就是財力很弱，收入水平很低，現(xiàn)在你又把它劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)，那么對它產(chǎn)生的代價損失應該給與補償。所以在這生態(tài)補償機制是保障利益補償?shù)闹匾獧C制，而財政轉移支付是實施利益補償?shù)闹饕侄�，所以我們是這么來看這個關系的。
第三點就是對于補償依據(jù)的理解。補償?shù)囊罁?jù)既可以從理論上來按照由于限制開發(fā)或者禁止開發(fā)而付出的機會成本來估算，也可以按照區(qū)域本身所具有的生態(tài)系統(tǒng)的功能的價值來衡量。但是從我們國家的實際情況看，應該說把所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平作為利益補償?shù)闹匾罁?jù)，按照區(qū)域發(fā)展水平以及與其他區(qū)域全國發(fā)展水平的差距來估算應該說更加可行。也就是說單純的按機會成本來估算恐怕不好估算，單純的按照生態(tài)學上那種生態(tài)系統(tǒng)的功能或者價值量來估算也是非常的繁瑣，也不具有可操作性。所以實際上正真在考慮補償?shù)臅r候還要緊密的考慮這個地方他的經(jīng)濟發(fā)展水平，他的人均收入水平等等，應該把這些作為實施補償?shù)闹匾罁?jù)。
第四點補償與投入是一個什么樣的關系。我們認為補償他跟正常的投入不同，但是投入可以達到補償?shù)囊恍┠繕四康摹Ｒ簿褪钦f，投入可以作為實現(xiàn)補償?shù)氖侄巍Ｊ裁匆馑季褪钦f我們在做這個課題的過程中好多專家也都提出來，你這個補償跟正常的投入有什么關系，我們也一直強調，就這個地方不被劃為限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)域它也是需要中央和省各級政府，需要持續(xù)的投入，需要正常的投入來加強生態(tài)保護來提高當?shù)氐纳钏健５俏覀冞@兒強調的就是劃為限制和禁止開發(fā)之后，在正常投入的基礎上應該有更寬領域的拓展，就超出正常投入意義上的一種帶有補償色彩的這么一個投入。所以我們認為補償他的領域更寬泛，投入可能按照國家省里現(xiàn)有的一些渠道，有專向的資金有些項目可能是有一些固定的渠道，但是補償應該擴展到生態(tài)工程維護，基層增強的運轉，公共服務的均衡化以及特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等很多個方面。
第五點是補償與扶持的關系。這個剛才也提到了就是補償和扶持就本身從全國出現(xiàn)全面小康的角度出發(fā)，也需要扶持這些欠發(fā)達區(qū)域，而現(xiàn)在你把它劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)之后，又需要給與補償。所以我們在這么一種情況下我們認為，補償?shù)哪繕耸羌訌娚鷳B(tài)環(huán)境保護和建設，所以對于這兩個區(qū)域應該是率先的補償以更快的實現(xiàn)公共服務的均衡化。也就是說沒有化成兩類限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域之前也要扶持它，也要搞公共服務均衡化，但是劃為之后應該說，應該有更快的速度來補償它，應該有更高標準的補償。另外這兩類區(qū)域今后的補償要依靠政府，其他一些欠發(fā)達地區(qū)如果沒有劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，恐怕市場的作用還要大力的發(fā)揮。因為我沒有約束你，我沒有給你帶限制性的帽子，所以更多的要靠市場積極的作用。對于這兩類區(qū)域，你給它帶了帽子限制了它的發(fā)展所以今后的發(fā)展要更多的依靠政府的扶持，依靠政府的引導。
第六點就是補償政策和現(xiàn)有政策的關系。很多部門在研究這項工作的時候都認為四類主體功能區(qū)的提出好像就要馬上就要會產(chǎn)生一套新的政策體系，這恐怕是不切實際的，對于這兩類區(qū)域的補償也一樣，很難在短期內完全建立一套嶄新的政策體系，并且目前我們國家已經(jīng)有一系列的帶有補償特點的分類政策。只不過分散在不同的部門具有不同的程序和標準，管理分散沒，有形成整體效益。那么隨著主體功能區(qū)規(guī)劃的這個推進我們認為應該把現(xiàn)有的這些分散在各個部門的帶有補償特點的政策，應該要分階段的整合，形成政策的合力。比較可行的辦法是什么？不要把這些資金強制性的從分管部門里面收回來，這樣可能容易遭到這些主管部門的抵制，我可以保持各類資金的使用權支配權不變，但是要逐步的改變扭轉這些資金使用的結構和方向。等到時機成熟的時候，再進行大力度的整合，逐步形成與兩類區(qū)域利益補償?shù)恼唧w系。
所以在以上這些基本范疇基本關系的基礎上，我們課題組提出來，我們認為對于兩類區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍�。這個界定是這樣的：基于區(qū)域承擔生態(tài)環(huán)境保護功能，而相應實施限制開發(fā)或禁止開發(fā)，導致減少或失去發(fā)展機會而影響到經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提高，為了維護區(qū)域的主體功能和持續(xù)發(fā)展，加強生態(tài)服務功能，促進人與自然和諧相處，構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持序發(fā)展，以中央和省兩級政府為主，通過生態(tài)補償機制、財政轉移支付等政策措施_機制和法律法規(guī)，加大對這些區(qū)域用于加強生態(tài)建設保護，維持地方_運轉，促進基本公共服務均衡化，扶持和培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的資金、物質、技術和人才等要素的一個投入過程。這是我們課題組對兩類區(qū)域利益補償?shù)囊粋�基本界定，以上是我介紹的第一部分內容，就是關于這兩類區(qū)域的類型、特征以及對于兩類區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍ā?br>二、目前我國限制開發(fā)和相關利益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}
（一）基本成效
第二部分內容，目前我國限制開發(fā)和相關利益補償?shù)某尚Ш蛦栴}。也就是說要研究提出針對這兩類區(qū)域利益補償?shù)乃悸�，首先要對目前針對兩類區(qū)域的一些相關的補償政策它的問題和現(xiàn)狀要進行一個全面的系統(tǒng)的處理。
我們進行了以下的梳理，首先基本成效。
第一點生態(tài)保護和建設得到顯著加強，這樣的實例就非常多數(shù)據(jù)也非常多，主要表現(xiàn)的一些方面。首先是森林生態(tài)系統(tǒng)得到有效的維護，也就是說我們國家從上世紀八十、九十年代以來陸續(xù)實施了這個三北防護林、天然林保護以及后來的退耕還林等等。這一系列重大林業(yè)生態(tài)工程的實施，應該說使得我們國家的森林生態(tài)功能得到加強，森林的覆蓋率也穩(wěn)步的提高，我們國家應該說去年的森林覆蓋率已經(jīng)超過了18%，呈現(xiàn)一個逐步好轉的態(tài)勢。
第二個體現(xiàn)就是草地生態(tài)系統(tǒng)保護力度也明顯加大，尤其是2000以 ……（未完，全文共22958字，當前僅顯示4130字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習課程：我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償研究》）