干部學(xué)習(xí)課程：我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償研究

目錄/提綱：……
一、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕镜慕缍?br>（一）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型
（二）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)睦斫夂徒缍?br>二、目前我國限制開發(fā)和相關(guān)利益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}
（一）基本成效
（二）存在的問題
三、提出我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕舅悸?br>（一）提出利益補償?shù)闹攸c和領(lǐng)域
（二）利益補償?shù)碾A段和步驟
（三）利益補償?shù)闹匾獧C制是生態(tài)補償機制
（四）利益補償?shù)氖侄危贺斦D(zhuǎn)移支付
四、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)利益補償?shù)恼呓ㄗh和保障措施
（一）充分依托現(xiàn)有政策體系，按照主體功能區(qū)規(guī)劃的要求加大調(diào)整整合的力度
（二）加強規(guī)劃的引導(dǎo)和相互間的銜接，減少利益補償?shù)拿つ啃院碗S意性
（四）建立公正合理的績效評價、考核和獎懲_，發(fā)揮有效的激勵和約束作用
（五）加快推動相關(guān)領(lǐng)域的立法和執(zhí)法建設(shè)，為利益補償通過法制保障
（六）探索動態(tài)調(diào)整和相對穩(wěn)定相結(jié)合的長效機制，確保利益補償持續(xù)穩(wěn)定實施
……
我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償研究
高國力
國家發(fā)改委國土地區(qū)所

大家好，今天我想就我國的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償，做一個專題的報告。
在上一講里面，我把我們課題組對于這個我國主體工程區(qū)劃分的思路和分類政策已經(jīng)做過一個專題的報告，今天這個報告是在上一個報告的基礎(chǔ)上來做一個更加深入更加細節(jié)的研究。
我這個報告的內(nèi)容主要分為四個方面。第一個方面首先對我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償作一個基本的界定；第二個問題，就是要系統(tǒng)的總結(jié)分析目前我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}；第三個方面，提出我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕舅悸�；最后一方面�?nèi)容就是提出我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)恼呓ㄗh和保障措施。
一、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕镜慕缍?br>首先想介紹第一方面的內(nèi)容就是關(guān)于我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍�。大家都知道在主體工程區(qū)規(guī)劃中首次提出了四個新的范疇，也就是所謂的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。嚴(yán)格的講這四類區(qū)域又可以進行劃分，其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域可以劃分為以發(fā)展為主的、以開發(fā)為主的兩類區(qū)域，而后面的兩類區(qū)域限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域是以保護為主的兩類區(qū)域。實際上主體工程區(qū)規(guī)劃能否取得成功在更大程度上取決與后兩類區(qū)域的利益補償。所以這也是我們國家發(fā)改委宏觀院課題組之所以選擇后兩類區(qū)域進行研究的一個很重要的出發(fā)點。所以今天我在這給大家做的這個報告也是我們課題組承擔(dān)的一項重點課題的研究成果。
首先，在第一部分內(nèi)容里面關(guān)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍āＮ蚁胫亟榻B以下幾個方面的問題。
（一）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型
第一個問題限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型。國家的十•一五規(guī)劃綱要里面已經(jīng)對這兩類區(qū)域做了一個比較綜合的概念界定。其中對于限制開發(fā)區(qū)域的界定是指：資源環(huán)境承載能力比較弱，大規(guī)模的GDP經(jīng)濟和人口的條件不夠好，但是又關(guān)系到全國或者較大區(qū)域的生態(tài)安全。所以這種區(qū)域今后的發(fā)展要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜的發(fā)展一些資源環(huán)境能夠承載的一些特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，要加強生態(tài)
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及其他經(jīng)營性收入，這樣的區(qū)域我們把他稱之為經(jīng)營性的禁止開發(fā)區(qū)域。比較有代表性的像是國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、世界自然文化遺產(chǎn)等等。非經(jīng)營性的禁止開發(fā)區(qū)域主要是指承擔(dān)生態(tài)功能保護，沒有或者說很少經(jīng)營性收入的區(qū)域，像自然保護區(qū)，這個應(yīng)該說比較容易理解。我們國家很多的自然保護區(qū)幾乎是管制非常嚴(yán)，嚴(yán)禁居民進入，嚴(yán)禁隨意搭建各類的建筑物和構(gòu)筑物，嚴(yán)禁道路、賓館、樓房等等這些建設(shè)。所以禁止開發(fā)區(qū)域又可以進一步細分為這兩類。
通過以上的這些內(nèi)容的介紹主要是讓大家能夠明白這兩類區(qū)域，既有共性也有差異性。所謂的共性就是都是承擔(dān)了重要的生態(tài)保護功能，在今后的發(fā)展過程中應(yīng)該給與扶持和補償，這是共性。差異性的方面體現(xiàn)在什么地方，限制開發(fā)區(qū)域剛才我說到了他是一個面狀的概念，他涉及的面積和人口非常之多。而禁止開發(fā)區(qū)域從某種意義上講是點狀的概念，所以我們國家除了西藏、新疆這些大的省份有一些面積比較遼闊的自然保護區(qū)之外，其他更多的是一些很小的一些區(qū)域單元。所以對于禁止開發(fā)區(qū)域的補償一定要考慮他的這種面積小，所涉及到的人口少，更多是一種點狀單元的這么一個特點，從而來分別考慮對這兩類區(qū)域的利益補償。以上是第一部分里面的第一點的內(nèi)容。就是對兩類區(qū)域特征和類型的介紹。
（二）限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)睦斫夂徒缍?br>那么第二點內(nèi)容，提出對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償?shù)睦斫夂徒缍�，首先什么叫利益補償，他跟所謂的正常的投入或者說對于欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)的扶持有著什么區(qū)別，我們課題組經(jīng)過反復(fù)的討論我們提出了我們自己的一些理解。這個對于下面提出利益補償?shù)乃悸肥且粋�非常重要的前提。
第一點就對利益的理解。我們認為這的利益不單單是生態(tài)利益，它是包括生態(tài)利益以及受生態(tài)利益影響的經(jīng)濟利益和社會利益，是一個大的概念。因為對這兩類區(qū)域的補償不能僅僅就生態(tài)論生態(tài)，必須要重點來補償它的生態(tài)利益，但是于生態(tài)利益相關(guān)的一些經(jīng)濟利益和社會利益，必須也要分階段分步驟納入補償?shù)姆秶?br>第二點對于補償?shù)睦斫�。我們這的補償主要是基于生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)而限制或者禁止這個區(qū)域的發(fā)展，所帶來的一些損失和影響。所以大家都知道我們國家的這種限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域絕大部分都分布在中西部的欠發(fā)達地區(qū)，本身就是財力很弱，收入水平很低，現(xiàn)在你又把它劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)，那么對它產(chǎn)生的代價損失應(yīng)該給與補償。所以在這生態(tài)補償機制是保障利益補償?shù)闹匾獧C制，而財政轉(zhuǎn)移支付是實施利益補償?shù)闹饕侄�，所以我們是這么來看這個關(guān)系的。
第三點就是對于補償依據(jù)的理解。補償?shù)囊罁?jù)既可以從理論上來按照由于限制開發(fā)或者禁止開發(fā)而付出的機會成本來估算，也可以按照區(qū)域本身所具有的生態(tài)系統(tǒng)的功能的價值來衡量。但是從我們國家的實際情況看，應(yīng)該說把所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平作為利益補償?shù)闹匾罁?jù)，按照區(qū)域發(fā)展水平以及與其他區(qū)域全國發(fā)展水平的差距來估算應(yīng)該說更加可行。也就是說單純的按機會成本來估算恐怕不好估算，單純的按照生態(tài)學(xué)上那種生態(tài)系統(tǒng)的功能或者價值量來估算也是非常的繁瑣，也不具有可操作性。所以實際上正真在考慮補償?shù)臅r候還要緊密的考慮這個地方他的經(jīng)濟發(fā)展水平，他的人均收入水平等等，應(yīng)該把這些作為實施補償?shù)闹匾罁?jù)。
第四點補償與投入是一個什么樣的關(guān)系。我們認為補償他跟正常的投入不同，但是投入可以達到補償?shù)囊恍┠繕?biāo)目的。也就是說，投入可以作為實現(xiàn)補償?shù)氖侄巍Ｊ裁匆馑季褪钦f我們在做這個課題的過程中好多專家也都提出來，你這個補償跟正常的投入有什么關(guān)系，我們也一直強調(diào)，就這個地方不被劃為限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)域它也是需要中央和省各級政府，需要持續(xù)的投入，需要正常的投入來加強生態(tài)保護來提高當(dāng)?shù)氐纳钏�。但是我們這兒強調(diào)的就是劃為限制和禁止開發(fā)之后，在正常投入的基礎(chǔ)上應(yīng)該有更寬領(lǐng)域的拓展，就超出正常投入意義上的一種帶有補償色彩的這么一個投入。所以我們認為補償他的領(lǐng)域更寬泛，投入可能按照國家省里現(xiàn)有的一些渠道，有專向的資金有些項目可能是有一些固定的渠道，但是補償應(yīng)該擴展到生態(tài)工程維護，基層增強的運轉(zhuǎn)，公共服務(wù)的均衡化以及特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等很多個方面。
第五點是補償與扶持的關(guān)系。這個剛才也提到了就是補償和扶持就本身從全國出現(xiàn)全面小康的角度出發(fā)，也需要扶持這些欠發(fā)達區(qū)域，而現(xiàn)在你把它劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)之后，又需要給與補償。所以我們在這么一種情況下我們認為，補償?shù)哪繕?biāo)是加強生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，所以對于這兩個區(qū)域應(yīng)該是率先的補償以更快的實現(xiàn)公共服務(wù)的均衡化。也就是說沒有化成兩類限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域之前也要扶持它，也要搞公共服務(wù)均衡化，但是劃為之后應(yīng)該說，應(yīng)該有更快的速度來補償它，應(yīng)該有更高標(biāo)準(zhǔn)的補償。另外這兩類區(qū)域今后的補償要依靠政府，其他一些欠發(fā)達地區(qū)如果沒有劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，恐怕市場的作用還要大力的發(fā)揮。因為我沒有約束你，我沒有給你帶限制性的帽子，所以更多的要靠市場積極的作用。對于這兩類區(qū)域，你給它帶了帽子限制了它的發(fā)展所以今后的發(fā)展要更多的依靠政府的扶持，依靠政府的引導(dǎo)。
第六點就是補償政策和現(xiàn)有政策的關(guān)系。很多部門在研究這項工作的時候都認為四類主體功能區(qū)的提出好像就要馬上就要會產(chǎn)生一套新的政策體系，這恐怕是不切實際的，對于這兩類區(qū)域的補償也一樣，很難在短期內(nèi)完全建立一套嶄新的政策體系，并且目前我們國家已經(jīng)有一系列的帶有補償特點的分類政策。只不過分散在不同的部門具有不同的程序和標(biāo)準(zhǔn)，管理分散沒，有形成整體效益。那么隨著主體功能區(qū)規(guī)劃的這個推進我們認為應(yīng)該把現(xiàn)有的這些分散在各個部門的帶有補償特點的政策，應(yīng)該要分階段的整合，形成政策的合力。比較可行的辦法是什么？不要把這些資金強制性的從分管部門里面收回來，這樣可能容易遭到這些主管部門的抵制，我可以保持各類資金的使用權(quán)支配權(quán)不變，但是要逐步的改變扭轉(zhuǎn)這些資金使用的結(jié)構(gòu)和方向。等到時機成熟的時候，再進行大力度的整合，逐步形成與兩類區(qū)域利益補償?shù)恼唧w系。
所以在以上這些基本范疇基本關(guān)系的基礎(chǔ)上，我們課題組提出來，我們認為對于兩類區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍�。這個界定是這樣的：基于區(qū)域承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護功能，而相應(yīng)實施限制開發(fā)或禁止開發(fā)，導(dǎo)致減少或失去發(fā)展機會而影響到經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提高，為了維護區(qū)域的主體功能和持續(xù)發(fā)展，加強生態(tài)服務(wù)功能，促進人與自然和諧相處，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持序發(fā)展，以中央和省兩級政府為主，通過生態(tài)補償機制、財政轉(zhuǎn)移支付等政策措施_機制和法律法規(guī)，加大對這些區(qū)域用于加強生態(tài)建設(shè)保護，維持地方_運轉(zhuǎn)，促進基本公共服務(wù)均衡化，扶持和培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的資金、物質(zhì)、技術(shù)和人才等要素的一個投入過程。這是我們課題組對兩類區(qū)域利益補償?shù)囊粋�基本界定，以上是我介紹的第一部分內(nèi)容，就是關(guān)于這兩類區(qū)域的類型、特征以及對于兩類區(qū)域利益補償?shù)幕窘缍ā?br>二、目前我國限制開發(fā)和相關(guān)利益補償?shù)某尚Ш痛嬖诘膯栴}
（一）基本成效
第二部分內(nèi)容，目前我國限制開發(fā)和相關(guān)利益補償?shù)某尚Ш蛦栴}。也就是說要研究提出針對這兩類區(qū)域利益補償?shù)乃悸�，首先要對目前針對兩類區(qū)域的一些相關(guān)的補償政策它的問題和現(xiàn)狀要進行一個全面的系統(tǒng)的處理。
我們進行了以下的梳理，首先基本成效。
第一點生態(tài)保護和建設(shè)得到顯著加強，這樣的實例就非常多數(shù)據(jù)也非常多，主要表現(xiàn)的一些方面。首先是森林生態(tài)系統(tǒng)得到有效的維護，也就是說我們國家從上世紀(jì)八十、九十年代以來陸續(xù)實施了這個三北防護林、天然林保護以及后來的退耕還林等等。這一系列重大林業(yè)生態(tài)工程的實施，應(yīng)該說使得我們國家的森林生態(tài)功能得到加強，森林的覆蓋率也穩(wěn)步的提高，我們國家應(yīng)該說去年的森林覆蓋率已經(jīng)超過了18%，呈現(xiàn)一個逐步好轉(zhuǎn)的態(tài)勢。
第二個體現(xiàn)就是草地生態(tài)系統(tǒng)保護力度也明顯加大，尤其是2000以 ……（未完，全文共22958字，當(dāng)前僅顯示4130字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課程：我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償研究》）