干部學(xué)習(xí)講課：解讀中國法制難題

目錄/提綱：……
一、正確認(rèn)識和看待當(dāng)前我國的法制現(xiàn)實(shí)
（一）要充分肯定我國法制建設(shè)28年來的成就
（二）我國法制建設(shè)面臨的難題也是很多的
二、我國法制面臨難題及成因
（一）立法的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高
（二）執(zhí)法不嚴(yán)問題突出
（三）司法的權(quán)威和公正性有待于全社會的認(rèn)可
（四）公眾對法律信仰嚴(yán)重缺失
三、解決法制難題的對策與思路
（一）立法上的對策
（二）司法和執(zhí)法的對策
（三）加強(qiáng)法制宣傳，培養(yǎng)公民對法律的信仰
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干部學(xué)習(xí)講課：解讀中國法制難題
謝煜桐
中央黨校政治學(xué)博士后、副教授
大家好，今天我想就我對中國法制現(xiàn)狀的思考談幾點(diǎn)體會，不正確的地方歡迎大家批評指正。我講三個問題。一，如何正確認(rèn)識和看待當(dāng)前我們的法制現(xiàn)實(shí)；二，我國法制建設(shè)面臨的難題及成因；三，解決這些難題的對策與出路，破解這些難題的辦法與思路，下面講第一個問題，正確認(rèn)識和評價(jià)我國法制的現(xiàn)實(shí)。
一、正確認(rèn)識和看待當(dāng)前我國的法制現(xiàn)實(shí)
（一）要充分肯定我國法制建設(shè)28年來的成就
我個人認(rèn)為，對于中國法制建設(shè)來說，走到今天這一步成就是巨大的，問題也是客觀存在的，有喜有憂，喜中有憂，憂中見喜，喜憂參半。主要分兩個方面。一、要充分肯定28年來我國法制建設(shè)所取得的成就，對于這28年來的成就，我分四個方面來談。
一、黨對法制建設(shè)的重視和定位。我們黨對社會主義建設(shè)，對法制建設(shè)的認(rèn)識有一個逐步深化的過程，十一屆三中全會黨和國家重心完成了轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，1978年底的十一屆三中全會提出了要發(fā)揚(yáng)社會主義民主，健全社會主義法制的方針，可以說這就從此吹鳴了新時期我國法制建設(shè)時期的號角。到了1997年，黨的十五大提出要依法_，建設(shè)社會主義法制國家，1999年，依法_、建設(shè)法制國家，以憲法修正案的形式寫入憲法，2002年黨的十六大提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法_有機(jī)地結(jié)合起來，要建設(shè)社會主義政治文明，同時提出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。我們從黨的十五大以來，黨的法制建設(shè)的定位和一些提法，就能夠清楚地看到今天黨和國家對法制建設(shè)的認(rèn)識是何等深刻，這是第一點(diǎn)。
第二點(diǎn)成就，就是我們在立法上的成就。為什么要講立法？因?yàn)榱⒎ㄋ庇^、可統(tǒng)計(jì)、有說明力，客觀。所以在總結(jié)28年來我國的法制建設(shè)成就時需要專門講一下立法。十一屆三中全會以來經(jīng)過28年的努力，我們已經(jīng)建立了以憲法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、訴訟法、社會法等七個法律部門組成的一個完整的法律體系，中國的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會生活的主要方面基本上已經(jīng)有法可依了，而且按照規(guī)劃到了2010年我們將形成有中國特色的法律體系，這是很直觀的。
我們僅以2005年我
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怒，現(xiàn)在社會已經(jīng)大不一樣了，學(xué)法、用法已經(jīng)是社會的一種時尚，比如說具體的例子，現(xiàn)在中國的大學(xué)法律系全國在三百所以上，法律系本科的，當(dāng)然這里面有倉促上馬的痕跡，有辦學(xué)質(zhì)量的問題，但不管怎么說，反映出來法律熱，法學(xué)熱，還有中央電視臺12頻道就是法制頻道，還有7頻道是軍事頻道，專門一個頻道就講法制，好多地方電視臺也有法制頻道。
還比如大家通過社會生活中電影能說明問題。我舉兩個，一個是《秋菊打官司》，一個《山杠爺（音）》，就反映出了老百姓現(xiàn)在要用法律來保護(hù)自己權(quán)力的意識是增強(qiáng)了。秋菊有一個臺詞，說我就是要討個說法。討個說法在中國現(xiàn)在可以說家喻戶曉，婦孺皆知，無人不曉。有一個畫面專門來講法律是增強(qiáng)的，我對這個問題，民眾對法律認(rèn)知這個問題，我的概括是全民法律意識有所增強(qiáng)，用法積極性大大提高，守法自覺性也有一定的進(jìn)步。大家注意到我是這么看，法律意識是有有所增強(qiáng)，用法積極性大大提高，積極性高，手法自覺性有一定程度的進(jìn)步。那么上面四點(diǎn)可以說粗線條地勾勒出來這28年來我們的法制建設(shè)領(lǐng)域所做出的主要成就，非常可喜，不能否認(rèn)，要充分肯定。
（二）我國法制建設(shè)面臨的難題也是很多的
但是另外一方面我們現(xiàn)在所要來解決怎么看待和評價(jià)中國的法制現(xiàn)實(shí)，在一開始我就說喜憂都有，憂，問題是哪些呢？下面第二部分我還要專門來講，現(xiàn)在可以簡單地概括一下，就是我們今天法制建設(shè)要看到面臨的難題還是很多的，涉及到立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督以及公民法律意識的方方面面，沒有理由現(xiàn)在就盲目樂觀，因?yàn)槊恳粋�難題都不是輕而易舉就可以解決的，有些是結(jié)構(gòu)性的難題，牽涉面很廣，很寬，牽一發(fā)動全身，從這種意義上講我們要有很強(qiáng)的憂患意識，要看到任重道遠(yuǎn)，那么第一個大問題我就給大家先做這么個介紹。
二、我國法制面臨難題及成因
（一）立法的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高
下面我講第二個大問題，我國法制面臨難題及成因。第一個難題，立法的質(zhì)量有待提高。那么前面在講成就時，講到立法我主要從數(shù)量、從社會覆蓋面這個角度講，現(xiàn)在的話講問題我主要從質(zhì)量這個角度來講，我個人認(rèn)為，從總體上講，對我們國家立法的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)給予肯定，評價(jià)立法質(zhì)量的好與壞主要看兩個方面，一個是形式方面，或者說形式要件，指的立法技術(shù)方面內(nèi)容。比如立法不能落后于現(xiàn)實(shí)，立法的體系要完備，法律之間要協(xié)調(diào)配套不抵觸，立法的技術(shù)要專業(yè)，立法的方法要科學(xué)合理，等等，這是從形式方面來說，一般的理解從形式方面做到比較容易。

第二，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，或者叫實(shí)質(zhì)要件。立法，能不能反映出來最廣大人民的意志，代表最廣大公眾的利益而不是代表某一個階層或某一個_的利益。
從應(yīng)然意義上我們想，我們中國的法律是能夠做得好的，這是由我們的國情、我們的國體所決定的，我們是人民當(dāng)家作主的社會主義社會，人民當(dāng)家作主，這不是一句空話，從立法的角度講，就是我們立法是能夠反映最廣大人民群眾的根本利益的。
為什么呢？有人一開口就說我們的人大代表不專業(yè)，干什么的都有，參政議政能力不強(qiáng)，言下之意就是我們的立法質(zhì)量會受到影響，其實(shí)關(guān)于這個問題我倒覺得這種觀點(diǎn)只看到現(xiàn)象沒有看到問題的實(shí)質(zhì)。問題的實(shí)質(zhì)是什么？問題的實(shí)質(zhì)不在立法的人本身情況怎么樣，而在于立法能不能代表人民的利益，立法到底代表誰的利益，我們現(xiàn)在要從立法專業(yè)人士角度講，我們跟美國比是少了一些，這一方面我們有所欠缺，但是我們現(xiàn)在也沒有類似于美國的利益集團(tuán)和壓力集團(tuán)，這樣我們的人大代表在開會、在討論法律議案的時候，就能在一個比較寬松的環(huán)境下對法律進(jìn)行審議和表決，也能站在一個相對超脫的立場看問題，這樣一來如果提交審議的法律草案本身是公正的，或者基本公正的，那么我們的立法公正性就肯定要比美國好。也就是說，從應(yīng)然的意義上講，我們的立法，我們國家，我們這樣一個人民當(dāng)家作主的社會主義國家的立法，是能夠做得好的，立法質(zhì)量是完全能夠做得好的。理論上講能做得好，現(xiàn)在存在什么問題呢？立法存在的問題，我概括為以下幾個方面。
第一個方面，就是就是立法有一定滯后現(xiàn)象。為什么立法有一定滯后現(xiàn)象呢？因?yàn)槲覀冮L期以來在立法上有一個習(xí)慣性的思維或原則，就是先有實(shí)踐，再有政策，再過渡到立法，所謂成熟一個，制訂一個，這樣的狀態(tài)，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，成熟的標(biāo)準(zhǔn)是什么？怎樣判斷成熟？誰來判斷是否成熟？這種主觀隨意性很大，常常是誰的立法積極性高，誰起草的法案早形成，最后就早通過，這樣一來，立法跟社會的生活關(guān)系角度看，在一些方面看，我們立法滯后的現(xiàn)象就難免。
舉個例子來說，開發(fā)區(qū)，改革開放搞開發(fā)區(qū)、特區(qū)，各地都有開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)層面比較高的，比如說省轄的開發(fā)區(qū)管委會，這個管委會職能就是個問題，到底是按照一級政府來還是一個單純的經(jīng)濟(jì)部門？所以在實(shí)踐當(dāng)中，立法就沒有跟得上。從法律角度講沒有能很好的定位，這樣產(chǎn)生了不少問題，這是對法制建設(shè)提出了考驗(yàn)、提出了問題，立法滯后了。
第二個問題，立法的部門利益化，這個問題也值得我們注意，立法的部門利益化。很多立法是由行政主管部門提出草案，交到人大審議、表決、通過，這樣帶來一個問題，提供草案部門利益很難免，如果這種法律通過了，它對整個社會來講就有失公正，這個問題實(shí)際上是立法_問題，將來必須想辦法解決，否則對社會不公平。這是第二個問題。
第三個立法的問題，一些地方性法規(guī)的違憲問題，這是一個憲法問題，是一個法制統(tǒng)一問題，根據(jù)憲法規(guī)定，地方人大及常委會在制訂地方性法規(guī)的時候可以考慮本地區(qū)的實(shí)際情況和具體需要，但是在實(shí)際操作當(dāng)中，有一些地方對本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要考慮多、對是否符合法律的基本原則和基本精神考慮少，或者根本就置之不理，放在一邊，這就是地方保護(hù)主義在立法上的重要表現(xiàn)。
我們拿漁業(yè)法來說。漁業(yè)法第33條規(guī)定，當(dāng)事人對行政處罰不滿的，可以在接到通知起30日內(nèi)向人民法院起訴，并沒有規(guī)定必須向行政主管部門提出申請復(fù)議，但是有一個市，修改水產(chǎn)養(yǎng)殖保護(hù)條例就規(guī)定，當(dāng)事人必須先向上級主管部門申請復(fù)議，不服行政復(fù)議之后才可以向人民法院起訴，這就使得在這個地區(qū)，行政復(fù)議成為訴訟的前置必經(jīng)程序了，可以說這樣的規(guī)定是違法的，也是違憲的，也是無效的，但是這種情況確實(shí)存在，而且不是少數(shù)。
還比如說招商引資，改革開放、加快發(fā)展，發(fā)展是第一要務(wù)都沒有問題，但是有些地方在招商引資的過程中，為了所謂吸引外資，不顧國家法律法規(guī)任意開口，比如最明顯的就是減免稅。稅收征收管理法規(guī)定，任何機(jī)關(guān)、單位、個人不得擅自做出減稅、免稅決定，但是有些地方仍在減免稅方面做法與國法的規(guī)定不一致。北方幾個市到南方招商，大家紛紛出招提供優(yōu)惠條件，什么優(yōu)惠條件？土地、稅收任意突破國家法律法規(guī)的原則開口，這些做法，地方性法規(guī)違憲。
第四個問題，法律體系不完善，法律與法律之間、法律與法規(guī)之間還存在著不協(xié)調(diào)、不一致、不配套的地方。
第五個問題立法技術(shù)有待提高，立法方法有待改進(jìn)。舉個例子。中國地域遼闊，960萬平方公里，說的陸地，但是這樣的情況千差萬別，所以立法上有些大法使用一些原則性術(shù)語是可以理解的，但是要嚴(yán)格限制，控制這種語言的使用�，F(xiàn)在一些法律、法規(guī)的不具體、不規(guī)范、不嚴(yán)密，原則性條款、彈性條款、任意條款太多，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度重視。
比如說刑法，刑法當(dāng)中法定刑幅度，好多的條文都是三年以上有期徒刑一直到死刑，三年以上有期徒刑就可能到20年，三年到20年這還不算，加上無期徒刑、死刑、死緩，這么大的幅度，法官到底在哪一個量刑幅度使用，很難決斷，所以，自然帶來了裁量的任意性過大。在立法技術(shù)上，由于國家大，地方出臺的立法多，就出現(xiàn)了好多小法超大法、后法超前法、一法超多法等等，所以立法的問題 ……（未完，全文共22383字，當(dāng)前僅顯示4025字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講課：解讀中國法制難題》）