干部學(xué)習(xí)講稿：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)稅_改革

干部學(xué)習(xí)講稿：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)稅_改革
　　賈康
　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長
　　地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和它的化解實(shí)際上現(xiàn)在主要是地方政府存在大量隱性負(fù)債。我們就主要圍繞著地方政府負(fù)債的問題，討論一下它相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防控。當(dāng)然這里面有很多不同的角度，我想從這幾個(gè)角度先把自己的看法勾劃一下。
一、我國地方隱性負(fù)債的實(shí)際情況
　　首先是地方政府在負(fù)債方面現(xiàn)有的法規(guī)框架是怎么樣的。《預(yù)算法》一直說要在現(xiàn)實(shí)生活中暴露一些不足之后要修改，但修改到現(xiàn)在還是在討論中間。它現(xiàn)行的規(guī)定，正面表述是不允許地方政府舉債和安排赤字。但實(shí)際上它也有一個(gè)附加條件，就是除國務(wù)院批準(zhǔn)之外，不得。過去人們強(qiáng)調(diào)的往往說的是“不得舉債”和“打赤字”。但現(xiàn)在實(shí)際上有一個(gè)突破，在國務(wù)院特批之下，地方政府它的債務(wù)已經(jīng)是登堂入室了，后面我們?cè)賮碚f到它�！额A(yù)算法》是這樣一種限制，這樣一個(gè)框架。
　　按現(xiàn)在《擔(dān)保法》有一個(gè)相關(guān)規(guī)定就是地方政府不得對(duì)企業(yè)的融資行為做擔(dān)�！，F(xiàn)狀和法規(guī)上給人們直接的印象有明顯的差異。大家也都知道，中國的地方債是以隱性的方式形勢(shì)存在也是由來已久，這兩年由于實(shí)行政策的擴(kuò)張，應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的客觀需要。
　　從中央政府的層面上有一個(gè)非常明確的兩年多時(shí)間，4萬億的投資項(xiàng)目的安排，中央政府只出1.18萬億，剩下不到3萬億接近3萬億的資金，地方政府要以1：1來配套，不是很嚴(yán)格的，一般來說是不低于1：
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這8萬億跟地方政府的收入規(guī)模來講兩年都不能夠還清。但一般來說，國際上的評(píng)價(jià)這種公共風(fēng)險(xiǎn)，它還是用公共部門債務(wù)占GDP的比重來看。這個(gè)指標(biāo)上面，歐盟在簽協(xié)議的時(shí)候，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)為了協(xié)調(diào)它們成員國之間的利益取向，畫了一條線是60%。如果我們把這8萬億和GDP對(duì)照一下，是我們年度GDP的20%多。
　　另外中國的公共部門債務(wù)余額的與名義指標(biāo)還有接近20%。兩個(gè)指標(biāo)合在一起可能就是40%幾。當(dāng)然中國的公共部門隱性負(fù)債可能還有其它東西。我們前兩天碰到高盛的研究者，他們說他們是專門研究過這個(gè)數(shù)字。就是中國的實(shí)際性政策金融機(jī)構(gòu)它們舉借的準(zhǔn)國債金融債等等。他們說是GDP的6個(gè)點(diǎn)，那么我們?cè)偌由线@6個(gè)點(diǎn)就是50%上下。從這個(gè)指標(biāo)來看我不認(rèn)為有太大的威脅，這只是從總量來說。因?yàn)?0%這條線并不是非常嚴(yán)格，不可逾越的。實(shí)際上危機(jī)來了之后，歐盟60%這條警戒線已經(jīng)失手。不僅是一般的國家，法國、德國也沒有能夠固守這個(gè)60%。
　　大家都知道現(xiàn)在這個(gè)結(jié)果正在看到的是鬧主權(quán)債務(wù)危機(jī)；希臘已經(jīng)造成社會(huì)dong luan；人們議論在西班牙怎么樣？人們也覺得這個(gè)事情意味著歐盟的歐元貨幣體系是不是到了十字街口？這個(gè)我們都可進(jìn)一步觀察。
　　我們過去看到的數(shù)據(jù)是，意大利多少年就在100%左右；日本它也是不管歐盟控制線的，它原來一般看到的數(shù)據(jù)是在130%到150%，最近已經(jīng)上升到185%以上；美國人現(xiàn)在大概是100%以上的規(guī)模。如果中國人算總的規(guī)模名義指標(biāo)和隱性指標(biāo)合在一起有50%以上，我并不認(rèn)為總量上有太大的威脅。中國的綜合國力還在不斷提升，我們每年的GDP還是以8%的速度增長。應(yīng)該說，總量并不代表風(fēng)險(xiǎn)到了非常有殺傷力的程度。
　　應(yīng)該說，總量并不代表風(fēng)險(xiǎn)到了非常有殺傷力的程度。但是問題是我們這個(gè)地方隱性債，它確實(shí)存在著嚴(yán)重的不規(guī)范。不規(guī)范造成的可能后果就是一開始大家都看不到它的真實(shí)情況，它的透明度極低；它又不是在各個(gè)區(qū)域間相對(duì)均勻分布；有些區(qū)域可能存在著跟它實(shí)際的以后還本付息能力比較嚴(yán)重的錯(cuò)位的這種過大規(guī)模。等到它的問題暴露的時(shí)候，往往都是需要救火了。某些事情像導(dǎo)火索一樣，觸發(fā)了它累積的矛盾，讓這個(gè)矛盾公開化，這個(gè)時(shí)候再去救火，社會(huì)代價(jià)是比較大的。它不是一個(gè)規(guī)范的程序，還不是一個(gè)規(guī)范符合公共財(cái)政的基本要求的、能夠加入制度約束和公共監(jiān)督的這種狀態(tài)。這是我覺得最大的問題。
　　規(guī)范性低，不利于我們?cè)谧非笥趾糜挚斓陌l(fā)展過程中間，體現(xiàn)現(xiàn)在我們?cè)诠藏?cái)政、科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧等等這些表述之下所追求的那種比較健康合理的制度。制度問題其實(shí)是這里面最核心的問題。中國又得承認(rèn)，搞中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有這么30年，實(shí)際上明確的樹立目標(biāo)只有這么十幾年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中間，很多的制度原來是沒有框架，現(xiàn)在是慢慢要爭取有框架，要慢慢讓它健全起來，過去有一些原有的法規(guī)，說起來要按照法規(guī)要嚴(yán)格執(zhí)行，但實(shí)際上它是嚴(yán)格執(zhí)行不了，比如《預(yù)算法》就是這樣。這些矛盾是對(duì)中國是很現(xiàn)實(shí)。
二、形成地方隱性債的主要成因
　　所以再往下我再勾劃一下，我認(rèn)為地方債由來已久而這幾年又迅速增加后面的最主要原因。如果從現(xiàn)象形態(tài)來看，首先我們要指出就是在現(xiàn)實(shí)生活中間，中國跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套的財(cái)稅_，在94年已經(jīng)形成了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政的框架，但十幾年來省以下的分稅制遲遲不能到位。
　　中國現(xiàn)在是五級(jí)政府�，F(xiàn)在實(shí)際執(zhí)行的稅收是19種稅；這19種稅在五級(jí)政府里面怎么分配？這是一個(gè)無解的難題，我們干脆把這話說到無解的程度，是想說明這個(gè)問題，它的矛盾基點(diǎn)已經(jīng)到了我們必須給它下一個(gè)判斷的地步了。
　　“在五級(jí)框架里面尋求進(jìn)行分級(jí)制，此路不通�！边@是我們研究者說得比較直率的一個(gè)看法。正是因?yàn)樵瓉硐朐谥袊厣倪@樣概念之下，中央跟省級(jí)代表之間的地方先形成一個(gè)分稅制，然后省以下讓各市分出一個(gè)道路來，省以下還有四級(jí)再向省以下中國特色的道路來，但遲遲走不出這條路。
　　我們現(xiàn)在做一般了解的就知道，我們30個(gè)出頭的省級(jí)區(qū)域，省以下沒有一個(gè)區(qū)域能夠真正稱得上像樣一點(diǎn)的分稅制狀態(tài)，像浙江、江蘇、福建，干脆就明確說省以下不執(zhí)行分稅制，我們就搞分成制。其它地方雖然是試圖按照分稅制框架來做，但是實(shí)際上也是落入了各種各樣、五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩很濃重意味的分成制和包干制。比如說中央拿了增值稅拿了75%的，這是一個(gè)不得已的共享；然后25%給地方，地方有四級(jí)，那這25%的增值稅怎么在地方四級(jí)之間配置？各地也是五花八門的，沒有一個(gè)是正規(guī)的。
　　至于說其它一些地方可以拿到的財(cái)源也越來越多的表現(xiàn)為共享的程度。比如，所得稅。94年留了一個(gè)尾巴，按照形成歷史關(guān)系，到了02年的時(shí)候終于把這個(gè)尾巴割掉了。割掉了之后，全給中央地方受不了，全給地方中央受不了，怎么辦呢？又變成共享第一年是對(duì)半分。第二年以后一直到現(xiàn)在中央是拿60%，地方是拿40%。這40%在地方四級(jí)之間是怎么分？也是五花八門、討價(jià)還價(jià)。
　　實(shí)際上，現(xiàn)在人對(duì)土 ……（未完，全文共9650字，當(dāng)前僅顯示2635字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)稅_改革》）