干部學習講稿：地方財政風險與財稅_改革

干部學習講稿：地方財政風險與財稅_改革
　　賈康
　　財政部財政科學研究所所長
　　地方財政風險和它的化解實際上現在主要是地方政府存在大量隱性負債。我們就主要圍繞著地方政府負債的問題，討論一下它相關的風險防控。當然這里面有很多不同的角度，我想從這幾個角度先把自己的看法勾劃一下。
一、我國地方隱性負債的實際情況
　　首先是地方政府在負債方面現有的法規(guī)框架是怎么樣的�！额A算法》一直說要在現實生活中暴露一些不足之后要修改，但修改到現在還是在討論中間。它現行的規(guī)定，正面表述是不允許地方政府舉債和安排赤字。但實際上它也有一個附加條件，就是除國務院批準之外，不得。過去人們強調的往往說的是“不得舉債”和“打赤字”。但現在實際上有一個突破，在國務院特批之下，地方政府它的債務已經是登堂入室了，后面我們再來說到它�！额A算法》是這樣一種限制，這樣一個框架。
　　按現在《擔保法》有一個相關規(guī)定就是地方政府不得對企業(yè)的融資行為做擔�！，F狀和法規(guī)上給人們直接的印象有明顯的差異。大家也都知道，中國的地方債是以隱性的方式形勢存在也是由來已久，這兩年由于實行政策的擴張，應對世界金融危機的客觀需要。
　　從中央政府的層面上有一個非常明確的兩年多時間，4萬億的投資項目的安排，中央政府只出1.18萬億，剩下不到3萬億接近3萬億的資金，地方政府要以1：1來配套，不是很嚴格的，一般來說是不低于1：
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這8萬億跟地方政府的收入規(guī)模來講兩年都不能夠還清。但一般來說，國際上的評價這種公共風險，它還是用公共部門債務占GDP的比重來看。這個指標上面，歐盟在簽協(xié)議的時候，根據經驗為了協(xié)調它們成員國之間的利益取向，畫了一條線是60%。如果我們把這8萬億和GDP對照一下，是我們年度GDP的20%多。
　　另外中國的公共部門債務余額的與名義指標還有接近20%。兩個指標合在一起可能就是40%幾。當然中國的公共部門隱性負債可能還有其它東西。我們前兩天碰到高盛的研究者，他們說他們是專門研究過這個數字。就是中國的實際性政策金融機構它們舉借的準國債金融債等等。他們說是GDP的6個點，那么我們再加上這6個點就是50%上下。從這個指標來看我不認為有太大的威脅，這只是從總量來說。因為60%這條線并不是非常嚴格，不可逾越的。實際上危機來了之后，歐盟60%這條警戒線已經失手。不僅是一般的國家，法國、德國也沒有能夠固守這個60%。
　　大家都知道現在這個結果正在看到的是鬧主權債務危機；希臘已經造成社會dong luan；人們議論在西班牙怎么樣？人們也覺得這個事情意味著歐盟的歐元貨幣體系是不是到了十字街口？這個我們都可進一步觀察。
　　我們過去看到的數據是，意大利多少年就在100%左右；日本它也是不管歐盟控制線的，它原來一般看到的數據是在130%到150%，最近已經上升到185%以上；美國人現在大概是100%以上的規(guī)模。如果中國人算總的規(guī)模名義指標和隱性指標合在一起有50%以上，我并不認為總量上有太大的威脅。中國的綜合國力還在不斷提升，我們每年的GDP還是以8%的速度增長。應該說，總量并不代表風險到了非常有殺傷力的程度。
　　應該說，總量并不代表風險到了非常有殺傷力的程度。但是問題是我們這個地方隱性債，它確實存在著嚴重的不規(guī)范。不規(guī)范造成的可能后果就是一開始大家都看不到它的真實情況，它的透明度極低；它又不是在各個區(qū)域間相對均勻分布；有些區(qū)域可能存在著跟它實際的以后還本付息能力比較嚴重的錯位的這種過大規(guī)模。等到它的問題暴露的時候，往往都是需要救火了。某些事情像導火索一樣，觸發(fā)了它累積的矛盾，讓這個矛盾公開化，這個時候再去救火，社會代價是比較大的。它不是一個規(guī)范的程序，還不是一個規(guī)范符合公共財政的基本要求的、能夠加入制度約束和公共監(jiān)督的這種狀態(tài)。這是我覺得最大的問題。
　　規(guī)范性低，不利于我們在追求又好又快的發(fā)展過程中間，體現現在我們在公共財政、科學發(fā)展、構建和諧等等這些表述之下所追求的那種比較健康合理的制度。制度問題其實是這里面最核心的問題。中國又得承認，搞中國市場經濟只有這么30年，實際上明確的樹立目標只有這么十幾年，市場經濟發(fā)展的過程中間，很多的制度原來是沒有框架，現在是慢慢要爭取有框架，要慢慢讓它健全起來，過去有一些原有的法規(guī)，說起來要按照法規(guī)要嚴格執(zhí)行，但實際上它是嚴格執(zhí)行不了，比如《預算法》就是這樣。這些矛盾是對中國是很現實。
二、形成地方隱性債的主要成因
　　所以再往下我再勾劃一下，我認為地方債由來已久而這幾年又迅速增加后面的最主要原因。如果從現象形態(tài)來看，首先我們要指出就是在現實生活中間，中國跟市場經濟配套的財稅_，在94年已經形成了以分稅制為基礎的分級財政的框架，但十幾年來省以下的分稅制遲遲不能到位。
　　中國現在是五級政府�，F在實際執(zhí)行的稅收是19種稅；這19種稅在五級政府里面怎么分配？這是一個無解的難題，我們干脆把這話說到無解的程度，是想說明這個問題，它的矛盾基點已經到了我們必須給它下一個判斷的地步了。
　　“在五級框架里面尋求進行分級制，此路不通�！边@是我們研究者說得比較直率的一個看法。正是因為原來想在中國特色的這樣概念之下，中央跟省級代表之間的地方先形成一個分稅制，然后省以下讓各市分出一個道路來，省以下還有四級再向省以下中國特色的道路來，但遲遲走不出這條路。
　　我們現在做一般了解的就知道，我們30個出頭的省級區(qū)域，省以下沒有一個區(qū)域能夠真正稱得上像樣一點的分稅制狀態(tài)，像浙江、江蘇、福建，干脆就明確說省以下不執(zhí)行分稅制，我們就搞分成制。其它地方雖然是試圖按照分稅制框架來做，但是實際上也是落入了各種各樣、五花八門、復雜易變、討價還價色彩很濃重意味的分成制和包干制。比如說中央拿了增值稅拿了75%的，這是一個不得已的共享；然后25%給地方，地方有四級，那這25%的增值稅怎么在地方四級之間配置？各地也是五花八門的，沒有一個是正規(guī)的。
　　至于說其它一些地方可以拿到的財源也越來越多的表現為共享的程度。比如，所得稅。94年留了一個尾巴，按照形成歷史關系，到了02年的時候終于把這個尾巴割掉了。割掉了之后，全給中央地方受不了，全給地方中央受不了，怎么辦呢？又變成共享第一年是對半分。第二年以后一直到現在中央是拿60%，地方是拿40%。這40%在地方四級之間是怎么分？也是五花八門、討價還價。
　　實際上，現在人對土 ……（未完，全文共9650字，當前僅顯示2635字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習講稿：地方財政風險與財稅_改革》）