干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點案例分析（下）

目錄/提綱：……
二、農(nóng)村土地征收制度
（五）土地制度微調(diào)和發(fā)展趨勢
（六）對土地征收政策的討論
三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度
（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度
（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地特征
（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)
四、農(nóng)村宅基地制度與改革
（一）農(nóng)村宅基地制度的形成
（二）對農(nóng)村宅基地制度特殊性的認識
（三）宅基地制度運行中存在的問題
五、農(nóng)村土地制度改革試點案例
（一）重慶大足：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點
（二）湖北宜城：宅基地制度改革試點
六、農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系面臨重大變革
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干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點案例分析（下）
周立
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

二、農(nóng)村土地征收制度
（五）土地制度微調(diào)和發(fā)展趨勢
近些年對于土地制度一些不合理性也做出了一些微調(diào)。我們看一下2003年，中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟_若干問題的決定里面就提到要保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，要改革征地制度，完善征地程序，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)濟性建設(shè)用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農(nóng)民合理的補償。開始做出一些調(diào)整。17屆三中全會的決議也做出了相應(yīng)的一些部署，說要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。而且有些制度說明說要做到“先保后征”，使得被征地農(nóng)民的基本生活長期有保障。
這些原則性的安排之外，國務(wù)院還出臺了一些征地制度的具體的安排，2004年10月份，2006年的8月份，國務(wù)院先后出臺了有兩個決定，一個是關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的一個決定，還有關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知。確定了被征地的農(nóng)民生活水平不因征地而降低的一個補償安置的一個基本的原則，確定了土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則。還有在安置途徑告知被征地農(nóng)民上面，也做出了相應(yīng)的說明。
2010年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于進一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作，切實保障群眾合法利益的緊急通知里面，要求要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村征地程序，做好征地補償工作。征地前要及時進行公告，征求群眾意見，對于群眾提出的合理的要求要必須妥善的予以解決，不得強行實施征地。國土資源部也有相應(yīng)的一些規(guī)定在落實。這樣的一些征地的調(diào)整對于征地制度起了一種完善的作用，但是征地制度還是延續(xù)著1998年的主要的《土地管理法》，這樣一個制度并沒有一個很大的改變。其中2
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程序，要通過良好的程序設(shè)計來保障征地，遵循的是公共利益，遵循的是正常補償?shù)脑瓌t。
第五要允許集體用地，按照規(guī)劃進入市場，這是征地制度改革的另外一個方面，國有和集體所有都是公有，讓集體建設(shè)用地在規(guī)劃的情況下進入市場。實際上很多地方小產(chǎn)權(quán)的制度就是集體建設(shè)用地在進入市場一個實踐。第六可能要加快立法、修法的進度，使得土地的征收更加有法可依，有章可循，保護農(nóng)民的利益。
所以對第二部分我做出一個小結(jié)，有三點。第一點，以地生財，地根更勝過銀根。我可以引用溫鐵軍老師的一個說法，說在中國的三次圈地運動的討論中，說八十年代的基層農(nóng)民制度發(fā)展農(nóng)村的企業(yè)生產(chǎn)型的是以地興起。九十年代，地方政府滿足剛性開支的消費性這樣以地生財。然后21世紀(jì)的地方政府與銀行之間是以地套現(xiàn)，所以地變成了一個很重要，地跟政治變成更重要。
第二點，政府主導(dǎo)，土地財政。政府集土地的征收者、土地的交易者、土地的爭議裁決者等多種角色與一身，導(dǎo)致了監(jiān)督無從下手，違法征地現(xiàn)象是時有發(fā)生的，這是我們的國土資源部耕地保護司司長言之要這樣表示的。
第三點，公共利益的原則，這是土地征收的一個基本的原則，它常常是被異化了。比如說像周其仁老師提到，征地的“征”字是一個強制行為，“征”代表強制。所以土地征收制度正在激烈的爭論和變革之中。
三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度
（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度
第三部分我再講一下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度，按照現(xiàn)有的《土地管理法》，農(nóng)村的集體建設(shè)用地主要是有三種類型。第一類是村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)適用本集體用地組織，農(nóng)民集體所有的土地，通常我們稱之為叫“宅基地”。第二類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，這個統(tǒng)稱我們說是公益性公共設(shè)施用地。第三個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地所有權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦，企業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民集體所有的土地，也就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這一部分是我們在這一塊的內(nèi)容主要討論的，是農(nóng)村集體性建設(shè)用地。宅基地我們下一章會有所討論。
截止到2013年年底，全國農(nóng)村的經(jīng)營建設(shè)性用地面積是3.1億畝，集中經(jīng)營性建設(shè)用地面積是4200萬畝，占集體建設(shè)用地的13.5%，所以還是比較大的一塊。如何進行重構(gòu)？各方利益都在博弈。
應(yīng)該說在改革開放以來，這三十多年來，有兩次用地制度的重大的調(diào)整。第一次是1998年修訂的《土地管理法》，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的范圍大大的縮窄。第二次是2004年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計劃實行指令性管理制度之后，農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的可能性，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體用地的可能性是大大降低，所以兩次都在收縮集體建設(shè)用地的。
第一次的是1998年修改的《土地管理法》，建設(shè)用地的范圍是大大縮窄，縮窄體現(xiàn)為1986年通過的一個《土地管理法》第36條規(guī)定，全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)，同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織共同投資舉辦的聯(lián)營企業(yè)，需要使用集體所有土地的，可以按照國家建設(shè)征用土地的規(guī)定實行征用。也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織按照協(xié)議，將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營條件，也就是說土地可以作為聯(lián)營，可以合辦企業(yè)的一個條件。
但是1988年修訂《土地管理法》第2條第四款規(guī)定，國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，當(dāng)時已經(jīng)留下一個口子。但1998年的《土地管理法》的第43條規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，國有土地才可以使用。第63條則規(guī)定，說農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者是出租，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，所以使得范圍大大縮窄。這意味著國有企業(yè)、城市集體企業(yè)和其他投資主體需要使用農(nóng)村集體土地的必須由縣、市、政府將其收為國有。然后國家再通過出讓或者劃撥的方式，使得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移過去。所以1998年的《土地管理法》是一個分界線，使得農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)入市、流轉(zhuǎn)的空間是陡然的收縮，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在九十年代末走向衰敗的一個重要的原因。
第二次是2004農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計劃實行指令性管理，使得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為集體建設(shè)用地的可能性是大大降低的。在1986年的時候規(guī)定是比較寬松的，1998年的規(guī)定通道仍然是打開的，比如說1998年修改的《土地管理法》第60條規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位個人以土地使用權(quán)入股聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。
也就是說這樣仍然可以使用土地，但2004年實行了指令性管理，2004年的一個標(biāo)志是國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，這是國務(wù)院國防2004 28號明確規(guī)定的，說要實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的年度計劃的指令性管理。之后土地指標(biāo)成為宏觀調(diào)控的一個重要的工具，所以土地財政、土地政治，所以在銀根之外又多了一個地根，作為工具，來控制全國的經(jīng)濟形式、社會形式。2004年之后，依法想新增農(nóng)村集體建設(shè)經(jīng)營性用地的可能性是微乎其微的。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地特征
我們需要認識一下農(nóng)村集體建設(shè)用地在近些年它的主要的特征。特征主要是有如下兩個主要的方面：一個是從使用權(quán)取得看存在大量的模糊地帶。一個是從土地的使用權(quán)的權(quán)能看，與農(nóng)用地、國有建設(shè)用地的差異比較大�？傮w上來說農(nóng)村集體建設(shè)用地具有集體所有、集體使用這樣一個特征，這是針對經(jīng)營性建設(shè)用地的，和集體所有成員使用，這是宅基地這樣一個特征。
在土地使用權(quán)的取得看是一個大量的模糊地帶，體現(xiàn)為對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，占用集體所有制的耕地，特別是興辦鄉(xiāng)和村集體企業(yè)占用村民小組的耕地，是否實行有償使用，使用年限多少，沒有明確規(guī)定。對個體私營企業(yè)取得土地使用權(quán)同樣缺乏明確規(guī)定。所以當(dāng)時土地使用是比較混亂的。在當(dāng)時歷史條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體興辦企業(yè)往往是無償、無限期的占用農(nóng)村的土地，實際上是一種平調(diào)。這種平調(diào)在當(dāng)時沒有引發(fā)矛盾，但是在后期的轉(zhuǎn)制和處理土地資產(chǎn)上是一筆糊涂帳，難以處理。
從土地使用權(quán)的權(quán)能看，與農(nóng)用地、國有建設(shè)用地的差異是比較大的。因為集體建設(shè)用地的使用權(quán)規(guī)定是不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，幾乎只能是集體所有、集體使用，對外是沒有外延性，也很難入市。這種“劃地為牢”式的這種土地資源分配與市場配置資源的一般的規(guī)律 ……（未完，全文共14187字，當(dāng)前僅顯示3374字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革及試點案例分析（下）》）