干部學(xué)習(xí)講稿：村民自治的有效實現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉

目錄/提綱：……
一、村民自治在實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)
（二）村民自治和村集體經(jīng)濟的發(fā)展脫節(jié)
二、探索村民自治的有效實現(xiàn)形式
（一）適度下沉村民自治組織
（二）科學(xué)劃定村民委員會和村集體經(jīng)濟組織的職能
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干部學(xué)習(xí)講稿：村民自治的有效實現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉
仝志輝
中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所副教授

大家好，今天我講的題目是村民自治的有效實現(xiàn)形式。
村民自治是我國《憲法》規(guī)定的一項基層治理制度，在我國《憲法》一百一十一條當(dāng)中規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會或者村民委員會，是基層群眾性自治組織。這個組織它是由城市的居民或者村民選出自己的居民委員會或者村民委員會來對所居住社區(qū)或村莊的事務(wù)進行自治管理，村民自治指的是在村莊范圍里面實行的村民委員會的自治。
這個《憲法》制度安排，在1988年開始實施一個《村民委員會組織法》，這個法律在1998年正式頒布，到了2010年，又經(jīng)過一次修訂，也就是說農(nóng)村我們在村莊實行的村民自治，是經(jīng)過《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》這一全國性法律所確立的基層治理制度安排，是鄉(xiāng)村治理的最重要的制度安排。今天我們來對村民自治的有效實現(xiàn)形式做一個分析。
我主要講兩個方面的內(nèi)容。一個方面是講村民自治在從1987年至今的制度實踐當(dāng)中，它主要的經(jīng)驗教訓(xùn)是什么？第二個方面，基于這些經(jīng)驗教訓(xùn)，我們在當(dāng)前條件下，應(yīng)該怎么探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。這兩個問題都服務(wù)于今天我們在鄉(xiāng)村治理當(dāng)中特別迫切的問題，就是怎么來使農(nóng)村群眾真正參與到鄉(xiāng)村
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出來的村莊領(lǐng)導(dǎo)人，才能有資格進行村務(wù)大事的執(zhí)行和決策，而且把這個選舉舉行與否，把選舉是不是由村民直接選舉，把直接選舉的范圍到底是絕大多數(shù)村民參與，還只是一部分村民參與，作為村民自治它的民主性質(zhì)的最直接、最基礎(chǔ)的體現(xiàn)，而且認為沒有民主選舉，就沒有三個民主的推行，沒有民主選舉出來的村民委員會，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督就無法推行。
既然有這種選舉是民主的最直接表現(xiàn)，直接選舉是最民主的一種選舉制度，這樣的一種制度認識，在立法和具體工作當(dāng)中，重視民主選舉就是必然的，但是是不是選舉就是民主的核心？這個在民主理論和民主實踐上是素有爭議的，而且對于村莊這種共同體的治理來說，選舉是不是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)？在什么情況下它才可能作為最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)發(fā)揮作用？
我們在立法之初對這個問題的認識，并不是得到深究的，而且由于推進村民自治的工作力量有限，所以在民主選舉這一被法律和政策視為最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)上用了很大的功夫，所以民主選舉這個事情就得到了廣泛的推行，也取得了相當(dāng)?shù)某删�。但是由于民主選舉不是村民自治的全部，要想使村民參與到自治過程中來，不是每三年參加一次投票，選出村委會就萬事大吉了。所以民主選舉之后，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的滯后就體現(xiàn)為整個村民自治工作的脫節(jié)。
由于民主選舉單方推進，民主選舉這個環(huán)節(jié)它競爭性過強，導(dǎo)致了一些過度參與和消極參與并存，賄選盛行等等突出問題。而這些問題又不是僅僅靠加強選舉程序的規(guī)范化所能解決的，而是必須要靠通過后三個民主發(fā)動起來的農(nóng)民真正的參與來加以約束，才能解決選舉環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題。因此現(xiàn)在村民自治在這種選舉單方推進后三個民主之后的情況下，就表現(xiàn)出它對實現(xiàn)村民自治的制度目標不夠有力，不能適應(yīng)的問題。所以有人說村民自治差錢了，村民自治過時了，村民自治無效了。這也是我們今天探討村民自治有效實現(xiàn)形式的一個實踐的前提，這是第一個主要的經(jīng)驗和教訓(xùn)交織的一個實踐側(cè)面。
（二）村民自治和村集體經(jīng)濟的發(fā)展脫節(jié)
第二個村民自治最突出的經(jīng)驗教訓(xùn)是村民自治和村集體經(jīng)濟的發(fā)展脫節(jié)。村民自治最明顯、最突出的一個制度形式是村民會議，以及選舉出來的村民委員會。在村民會議的職權(quán)和村民委員會的職權(quán)上，都規(guī)定他們要對村集體經(jīng)濟的發(fā)展起組織和指導(dǎo)的功能，而且還規(guī)定集體經(jīng)濟組織要對村民自治事務(wù)給予支持，但實際上村民委員會和集體經(jīng)濟組織是兩類組織，它的職能是不一樣的。村民自治主要管理村民的社會公共事務(wù)，而村集體經(jīng)濟主要負責(zé)發(fā)展集體經(jīng)濟，這兩類的職能在《村民委員會組織法》當(dāng)中是統(tǒng)一在村民委員會的職能當(dāng)中的，為什么會導(dǎo)致這種情況呢？這種情況的出現(xiàn)對于村民自治的開展又有哪些利弊呢？這個必須進行具體的分析。
我們先來看法律的規(guī)定。2010年新修訂的《村民委員會組織法》第八條規(guī)定，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財產(chǎn)。但下面接著就說，村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織的依法獨立，進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，村民委員會既管理本村屬于集體所有的土地和其它財產(chǎn)，又尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動自主權(quán)。難道管理集體所有的土地和其它財產(chǎn)不是集體經(jīng)濟組織依法獨立進行的經(jīng)濟活動嗎？實際上對于村集體經(jīng)濟組織來說，管理土地并組織土地的經(jīng)營，是其最基礎(chǔ)的經(jīng)濟活動。法律之所以出現(xiàn)這樣貌似是矛盾的表述，是與實踐當(dāng)中多數(shù)村莊里面，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織實際上是合二為一這種現(xiàn)狀相聯(lián)系的。
由于我們的村莊范圍不大，人們之間相互熟悉，而且在《村民委員會組織法》訂立之初，村莊居民和村集體經(jīng)濟組織成員是重合的，在這樣一個范圍不大，事務(wù)相對簡單的社區(qū)里面，是由一個組織來既管理社會事務(wù)，又進行土地的經(jīng)營管理合適呢？還是分開設(shè)兩個組織？各地采用了不同的辦法。在2010年修訂的時候，農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)向全國人大長度會做了一個說明，匯報村民委員會和村集體經(jīng)濟組織是否是分開設(shè)立這個現(xiàn)狀，據(jù)農(nóng)業(yè)部報告，全國60%的村莊，村集體經(jīng)濟組織和村民委員會是兩塊牌子，一套人馬，也就是說是合二為一的，而只有40%的地方是分開設(shè)立的。那么也就是說60%的村民委員會它可以依照法律規(guī)定管理本村屬于村集體所有的土地和其它財產(chǎn)，而40%的村莊，村民委員會是應(yīng)當(dāng)支持并尊重他本村單獨存在的集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。
但法律為什么沒有把這個作為兩類情況來表述呢？是因為當(dāng)時立法以及修訂的時候，對于村民委員會和集體經(jīng)濟組織是否應(yīng)該分開設(shè)立存在不同意見，就把這個爭議留在了法律表述上面�！洞迕裎瘑T會組織法》在內(nèi)容上出現(xiàn)村民委員會和村集體經(jīng)濟組織職能交叉的情況，除了在實踐當(dāng)中存在 ……（未完，全文共8952字，當(dāng)前僅顯示2445字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：村民自治的有效實現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉》）