干部學(xué)習(xí)講稿：村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉

目錄/提綱：……
一、村民自治在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
（二）村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫節(jié)
二、探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式
（一）適度下沉村民自治組織
（二）科學(xué)劃定村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能
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干部學(xué)習(xí)講稿：村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉
仝志輝
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所副教授

大家好，今天我講的題目是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。
村民自治是我國(guó)《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)基層治理制度，在我國(guó)《憲法》一百一十一條當(dāng)中規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)，是基層群眾性自治組織。這個(gè)組織它是由城市的居民或者村民選出自己的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)來(lái)對(duì)所居住社區(qū)或村莊的事務(wù)進(jìn)行自治管理，村民自治指的是在村莊范圍里面實(shí)行的村民委員會(huì)的自治。
這個(gè)《憲法》制度安排，在1988年開(kāi)始實(shí)施一個(gè)《村民委員會(huì)組織法》，這個(gè)法律在1998年正式頒布，到了2010年，又經(jīng)過(guò)一次修訂，也就是說(shuō)農(nóng)村我們?cè)诖迩f實(shí)行的村民自治，是經(jīng)過(guò)《憲法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》這一全國(guó)性法律所確立的基層治理制度安排，是鄉(xiāng)村治理的最重要的制度安排。今天我們來(lái)對(duì)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式做一個(gè)分析。
我主要講兩個(gè)方面的內(nèi)容。一個(gè)方面是講村民自治在從1987年至今的制度實(shí)踐當(dāng)中，它主要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是什么？第二個(gè)方面，基于這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們?cè)诋?dāng)前條件下，應(yīng)該怎么探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。這兩個(gè)問(wèn)題都服務(wù)于今天我們?cè)卩l(xiāng)村治理當(dāng)中特別迫切的問(wèn)題，就是怎么來(lái)使農(nóng)村群眾真正參與到鄉(xiāng)村
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出來(lái)的村莊領(lǐng)導(dǎo)人，才能有資格進(jìn)行村務(wù)大事的執(zhí)行和決策，而且把這個(gè)選舉舉行與否，把選舉是不是由村民直接選舉，把直接選舉的范圍到底是絕大多數(shù)村民參與，還只是一部分村民參與，作為村民自治它的民主性質(zhì)的最直接、最基礎(chǔ)的體現(xiàn)，而且認(rèn)為沒(méi)有民主選舉，就沒(méi)有三個(gè)民主的推行，沒(méi)有民主選舉出來(lái)的村民委員會(huì)，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督就無(wú)法推行。
既然有這種選舉是民主的最直接表現(xiàn)，直接選舉是最民主的一種選舉制度，這樣的一種制度認(rèn)識(shí)，在立法和具體工作當(dāng)中，重視民主選舉就是必然的，但是是不是選舉就是民主的核心？這個(gè)在民主理論和民主實(shí)踐上是素有爭(zhēng)議的，而且對(duì)于村莊這種共同體的治理來(lái)說(shuō)，選舉是不是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)？在什么情況下它才可能作為最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)發(fā)揮作用？
我們?cè)诹⒎ㄖ鯇?duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，并不是得到深究的，而且由于推進(jìn)村民自治的工作力量有限，所以在民主選舉這一被法律和政策視為最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)上用了很大的功夫，所以民主選舉這個(gè)事情就得到了廣泛的推行，也取得了相當(dāng)?shù)某删�。但是由于民主選舉不是村民自治的全部，要想使村民參與到自治過(guò)程中來(lái)，不是每三年參加一次投票，選出村委會(huì)就萬(wàn)事大吉了。所以民主選舉之后，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的滯后就體現(xiàn)為整個(gè)村民自治工作的脫節(jié)。
由于民主選舉單方推進(jìn)，民主選舉這個(gè)環(huán)節(jié)它競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致了一些過(guò)度參與和消極參與并存，賄選盛行等等突出問(wèn)題。而這些問(wèn)題又不是僅僅靠加強(qiáng)選舉程序的規(guī)范化所能解決的，而是必須要靠通過(guò)后三個(gè)民主發(fā)動(dòng)起來(lái)的農(nóng)民真正的參與來(lái)加以約束，才能解決選舉環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問(wèn)題。因此現(xiàn)在村民自治在這種選舉單方推進(jìn)后三個(gè)民主之后的情況下，就表現(xiàn)出它對(duì)實(shí)現(xiàn)村民自治的制度目標(biāo)不夠有力，不能適應(yīng)的問(wèn)題。所以有人說(shuō)村民自治差錢(qián)了，村民自治過(guò)時(shí)了，村民自治無(wú)效了。這也是我們今天探討村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的一個(gè)實(shí)踐的前提，這是第一個(gè)主要的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)交織的一個(gè)實(shí)踐側(cè)面。
（二）村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫節(jié)
第二個(gè)村民自治最突出的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是村民自治和村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脫節(jié)。村民自治最明顯、最突出的一個(gè)制度形式是村民會(huì)議，以及選舉出來(lái)的村民委員會(huì)。在村民會(huì)議的職權(quán)和村民委員會(huì)的職權(quán)上，都規(guī)定他們要對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起組織和指導(dǎo)的功能，而且還規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)村民自治事務(wù)給予支持，但實(shí)際上村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織是兩類(lèi)組織，它的職能是不一樣的。村民自治主要管理村民的社會(huì)公共事務(wù)，而村集體經(jīng)濟(jì)主要負(fù)責(zé)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，這兩類(lèi)的職能在《村民委員會(huì)組織法》當(dāng)中是統(tǒng)一在村民委員會(huì)的職能當(dāng)中的，為什么會(huì)導(dǎo)致這種情況呢？這種情況的出現(xiàn)對(duì)于村民自治的開(kāi)展又有哪些利弊呢？這個(gè)必須進(jìn)行具體的分析。
我們先來(lái)看法律的規(guī)定。2010年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)。但下面接著就說(shuō)，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織的依法獨(dú)立，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，村民委員會(huì)既管理本村屬于集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)，又尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)。難道管理集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)不是集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嗎？實(shí)際上對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，管理土地并組織土地的經(jīng)營(yíng)，是其最基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。法律之所以出現(xiàn)這樣貌似是矛盾的表述，是與實(shí)踐當(dāng)中多數(shù)村莊里面，村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上是合二為一這種現(xiàn)狀相聯(lián)系的。
由于我們的村莊范圍不大，人們之間相互熟悉，而且在《村民委員會(huì)組織法》訂立之初，村莊居民和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是重合的，在這樣一個(gè)范圍不大，事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單的社區(qū)里面，是由一個(gè)組織來(lái)既管理社會(huì)事務(wù)，又進(jìn)行土地的經(jīng)營(yíng)管理合適呢？還是分開(kāi)設(shè)兩個(gè)組織？各地采用了不同的辦法。在2010年修訂的時(shí)候，農(nóng)業(yè)部曾經(jīng)向全國(guó)人大長(zhǎng)度會(huì)做了一個(gè)說(shuō)明，匯報(bào)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是否是分開(kāi)設(shè)立這個(gè)現(xiàn)狀，據(jù)農(nóng)業(yè)部報(bào)告，全國(guó)60%的村莊，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)是兩塊牌子，一套人馬，也就是說(shuō)是合二為一的，而只有40%的地方是分開(kāi)設(shè)立的。那么也就是說(shuō)60%的村民委員會(huì)它可以依照法律規(guī)定管理本村屬于村集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)，而40%的村莊，村民委員會(huì)是應(yīng)當(dāng)支持并尊重他本村單獨(dú)存在的集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。
但法律為什么沒(méi)有把這個(gè)作為兩類(lèi)情況來(lái)表述呢？是因?yàn)楫?dāng)時(shí)立法以及修訂的時(shí)候，對(duì)于村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)該分開(kāi)設(shè)立存在不同意見(jiàn)，就把這個(gè)爭(zhēng)議留在了法律表述上面。《村民委員會(huì)組織法》在內(nèi)容上出現(xiàn)村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉的情況，除了在實(shí)踐當(dāng)中存在 ……（未完，全文共8952字，當(dāng)前僅顯示2445字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式——村民自治體適度下沉》）