三農(nóng)問題論文農(nóng)民是如何失去土地所有權(quán)？

　　
　　內(nèi)容提要：本文從法律和實(shí)踐等角度分析了我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象存在的原因。作者認(rèn)為，我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級農(nóng)民集體所有，但卻沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。而在實(shí)踐上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度很高。特別是國家對農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制，使本來在法律上已虛擬化了的農(nóng)民集體只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。
　　
　　關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)權(quán)利主體權(quán)能替換超法律限制
　　
　　目前，理論界有關(guān)我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的具體表現(xiàn)及對農(nóng)村進(jìn)一步改革的影響已多有論述，而對為什么會產(chǎn)生這一現(xiàn)象卻很少深究。我認(rèn)為，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象之所以存在主要有三個(gè)方面原因：法定權(quán)利主體的多級性和不確定性、所有權(quán)與使用權(quán)權(quán)能的相互替換以及國家對農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)超法
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法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織。從我國現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法本意和相關(guān)規(guī)定上來分析，農(nóng)民集體在概念上與農(nóng)民集體組織有著十分明顯的區(qū)別。農(nóng)民集體不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點(diǎn)，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會都沒有土地所有權(quán)，它們只能經(jīng)營管理屬于農(nóng)民集體所有的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，農(nóng)民集體所有是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個(gè)組織（生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個(gè)人。然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進(jìn)行農(nóng)村集體土地的確權(quán)過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的農(nóng)民集體就會遇到諸如不能行使和保護(hù)自身權(quán)利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟(jì)理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確農(nóng)民集體的性質(zhì)。例如年月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)中就指出：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來的經(jīng)濟(jì)組織。行政執(zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將農(nóng)民集體確定為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的混亂。在現(xiàn)實(shí)中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是國家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補(bǔ)償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定農(nóng)民集體的法律性質(zhì)，虛設(shè)產(chǎn)權(quán)主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象。
　　
　　可見，現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民集體這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合_作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。
　　
　　其次，如果將農(nóng)民集體確定為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，又會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清和不穩(wěn)定。
　　
　　我國長期實(shí)行三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制。１９６２年９月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》在第四章規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位。它實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)過縣級以上的人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得占有。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。事實(shí)上，在對政社合一的_進(jìn)行改革之前，我國農(nóng)村許多地區(qū)公社與大隊(duì)兩級并沒有形為真正的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，只是一級行政管理機(jī)構(gòu)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村９９％是以上生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，９０％以上的土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有。在年撤銷人民公社時(shí)，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規(guī)模和范圍上作了調(diào)整，但總體上還是保持了原_下的土地占有關(guān)系。
　　
　　根據(jù)這種情況，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》將《民法通則》規(guī)定村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級農(nóng)民集體所有變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織是否就是生產(chǎn)隊(duì)解體后的村民小組？對此，年月國家土地管理局政策法規(guī)司關(guān)于對《土地管理法》有關(guān)問題請示的答復(fù)中指出：農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織必須有一定的組織機(jī)構(gòu)、管理人員、資金，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。在生產(chǎn)隊(duì)解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，可以屬于該村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，不應(yīng)理解為村民小組擁有土地所有 ……（未完，全文共4252字，當(dāng)前僅顯示2147字，請閱讀下面提示信息。收藏《三農(nóng)問題論文農(nóng)民是如何失去土地所有權(quán)？》）