減輕農(nóng)民負擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新

目錄/提綱：……
一、農(nóng)業(yè)稅制度即農(nóng)業(yè)稅本身的不確定性和不合理性
二、稅費征收過程中的手段變通和制度偏差
（一）籠統(tǒng)平攤
（二）高標準征收
（三）巧妙變換的收糧辦法
（四）高報
（五）變相收取其他費用
三、農(nóng)村稅費改革試點及農(nóng)民負擔(dān)
四、部門權(quán)力的擴張與機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)換
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　　**年月日晚，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室綜合處處長、副研究員朱守銀先生在華中師范大學(xué)學(xué)術(shù)報告廳以風(fēng)趣的語言與生動的事例為余名師生作了一場題為《減輕農(nóng)民負擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新》的演講。
　　
　　在講減輕農(nóng)民負擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新這個問題之前，我想先陳述幾個前提性的觀點：第一，我所講的問題主要是針對農(nóng)民尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民；第二，在目前我國農(nóng)業(yè)收益比較低的情況下，農(nóng)民沒有能力去承擔(dān)公共物品的費用，更沒有能力為國家和集體進行積累；第三，面對億多高度分散化的農(nóng)戶，政府無法制訂出一個對所有農(nóng)戶都適應(yīng)、所有地區(qū)都適應(yīng)、所有糧站收入產(chǎn)業(yè)都適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅費制度和政策。即使制訂出這樣一種制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因為執(zhí)行過程中的阻力太大，操作起來的成本也是非常高的。第四，近幾年來，全國各地減輕農(nóng)民負擔(dān)的呼聲越來越高，出臺的政策越來越多，政府下發(fā)的文件也越來越多，表明政府對此的重視程度也越來越強，但是農(nóng)民負擔(dān)重的問題仍然沒有得到根本的解決。在這些前提性觀點的基礎(chǔ)上，我想著重講一講以下幾個方面的問題：
　　
　　一、農(nóng)業(yè)稅制度即農(nóng)業(yè)稅本身的不確定性和不合理性
　　
　　前兩天，我在另一次研討會上談到不確定性時候提到過這個的問題，就是農(nóng)業(yè)稅的征收和農(nóng)業(yè)稅費制度的制訂給征收工作本身帶來了許多不確定性。這種不確定性具體表現(xiàn)在：第一，
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因為如果按照據(jù)實征收的原則執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅費的征收，鄉(xiāng)村組織根本做不到，即使做到了，成本也很高。年，我在安徽省阜陽縣的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)查的時候發(fā)現(xiàn)：為了征收農(nóng)民的特產(chǎn)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出了包括財政、稅務(wù)部門和政府在內(nèi)的十幾位干部，對幾十戶種西瓜的農(nóng)民進行了長達兩個月的跟蹤。如果要對農(nóng)民的特產(chǎn)稅進行據(jù)實征收，就要核定他的投入和田地面積，還要跟蹤他的整個投入產(chǎn)出過程，西瓜賣的價格等等。跟蹤了兩個月后，他們共收了萬多元的稅，但這十幾位干部在村里呆了兩個月，花了多少錢呢？也是萬元。這就說明，一個政府面對一個龐大的高度分散的小農(nóng)，是沒有辦法進行正常交易的。如果要交易，那就成本很高。在這種交易成本比較高的情況下，鄉(xiāng)村組織要完成稅費征收，就勢必采取許多變通的辦法盡可能地降低自己的執(zhí)行成本。其變通辦法大概有：（一）籠統(tǒng)平攤。在具體的稅費征收過程中，由于僅僅靠稅收征管部門的人員難以征收，所以國家就必須依靠鄉(xiāng)村干部來完成稅費征收任務(wù)。但是，如果鄉(xiāng)村干部去進行稅費征收，那么他們執(zhí)行的就不是稅法而是行_力了。比如稅費的征收特別是提留統(tǒng)籌的征收都是在一個鄉(xiāng)或一個村的范圍之內(nèi)來確定收費標準，而不可能直接抵達農(nóng)戶。同時無論是按畝平攤，按人平攤，還是按人畝合起來平攤，都不可能做到據(jù)實征收。一般他們都采取這樣的辦法，即把農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、特產(chǎn)稅和提留統(tǒng)籌、教育集資等等一并下達到農(nóng)民頭上，無論是按人平攤還是按畝平攤，一般都按一個統(tǒng)一的標準確定一戶上繳多少錢。在這個過程中，鄉(xiāng)村干部除了面對面地對農(nóng)戶進行直接征收外，有時還采取一些違法的手段如委派公安人員一起對農(nóng)民實行強行征收。（二）高標準征收。正是由于農(nóng)業(yè)稅費制度諸多方面的不確定性，在執(zhí)行的過程中，干部就采取了許多變通的辦法，同時鄉(xiāng)村干部還借機滋生了許多機會主義的行為，如高標準征收問題，即村對鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對縣下達的任務(wù)進行層層加碼的問題等等。比如在今年進行稅費改革的安徽省的某些縣市里，縣下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加多萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達到村的任務(wù)，每個村又加萬多元。并且有些嚴令禁止的收費，有的地方還在征收。前不久我在江蘇省搞調(diào)查的時候，就發(fā)現(xiàn)有一個縣，除了征收農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅及附加以外，現(xiàn)在居然還在征收以下費用：（）在校學(xué)生的捐資助學(xué)款，大約是一年元——元。（）抗旱排澇費，就是不管抗旱不抗旱，排澇不排澇，費用必須照交。（）進入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民要交積累費，因為從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民的收入高，而種地的農(nóng)民的收入低。為了在市區(qū)范圍內(nèi)的不同農(nóng)民之間尋求“公平”，就得征收這筆費用。然而，這里就存在這樣幾個問題：第一，市區(qū)范圍內(nèi)的不同農(nóng)民之間實現(xiàn)了公平，那么城鄉(xiāng)之間的不公平怎么辦呢？第二，從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民的收入雖然高，但是他們所在的企業(yè)不是已經(jīng)交了稅嗎？第三，如果說他們的收入高應(yīng)該交稅，那么所交的也只能是個人所得稅，怎么會是積累費呢？（三）巧妙變換的收糧辦法。在農(nóng)民交糧的過程中，糧站的收購人員也變換辦法巧妙地侵占農(nóng)民的利益：（）壓級壓價。我曾在一個糧站看到這樣一種情形：農(nóng)民從家里背著糧食到糧站去交，收購人員經(jīng)過扣水、扣雜、扣皮，然后壓級壓價，總共扣除，即農(nóng)民的斤糧食到了就變成斤了。（）折變。因為該收錢還是該收糧，是交錢還是交糧，不由農(nóng)民說了算而是由糧食部門說了算，所以糧食比較貴的時候，糧食部門就讓農(nóng)民交糧；糧食便宜的時候，糧食部門就讓農(nóng)民交錢。就在這種錢變糧、糧變錢的過程中，折算的價格就不一樣了。（四）高報。因為過去收取三提五統(tǒng)與農(nóng)民的利益多少還有點兒關(guān)系，所以高報一點兒沒有多大反應(yīng)。一個安徽省如果各地平均多收農(nóng)民一個百分點，那么一年就可以多收三千多萬元。（五）變相收取其他費用。鄉(xiāng)村組織還可通過變相地提高其他費用（如水、電等）的價格和種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格來撈取收入。這些都充分地說明了目前的農(nóng)業(yè)稅費制度本身存在許多問題，所以不能由此認為農(nóng)民負擔(dān)重就是農(nóng)業(yè)稅費改革的問題。因為農(nóng)業(yè)稅費制度只不過是實現(xiàn)加重農(nóng)民負擔(dān)的一個手段而已，其背后還有許多值得思考的問題。實際上，我在年就有這種看法，即認為農(nóng)民負擔(dān)問題就是稅費問題。但是，從我們年就開始進行的農(nóng)村稅費改革試點的結(jié)果來看，并非如此。
　　
　　三、農(nóng)村稅費改革試點及農(nóng)民負擔(dān)
　　
　　從年開始，我們在安徽太湖、阜陽等地進行了農(nóng)村稅費改革的試點。實際上，早期的改革試點還不止這一個，當然這個可能是比較早的。到年以前，農(nóng)村稅費改革的試點大概主要有以下三種類型：
　　
　　第一種類型是安徽省和河北省搞得稅費合一、統(tǒng)一征收的農(nóng)村稅費改革試點；
　　
　　第二種類型是湖南省武崗縣剛搞得把所有稅費改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅的改革試點；
　　
　　第三種類型是湖北省某地搞的土地負擔(dān)大包干，就是所有讓農(nóng)民承擔(dān)的負擔(dān)全包在一起改革辦法。
　　
　　實際上，在這三種類型中， ……（未完，全文共10812字，當前僅顯示2572字，請閱讀下面提示信息。收藏《減輕農(nóng)民負擔(dān)的制度環(huán)境和制度創(chuàng)新》）