以浙江省航埠鎮(zhèn)兩監(jiān)督一賠償改革為例

關(guān)鍵詞：地方政府角色民主監(jiān)督村民自治
　　眾所周知，村民自治是有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主形式，是中國(guó)農(nóng)民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。作為一項(xiàng)前所未有的政治實(shí)驗(yàn)，在村民自治制度的推行和發(fā)展過(guò)程中，地方政府扮演了什幺樣的角色？應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在推行村民自治制度的最初階段，相當(dāng)部分地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅未能很好地履行其應(yīng)有的組織和推動(dòng)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，反而扮演了阻撓村民自治的不當(dāng)角色。然而，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近些年來(lái)，在村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展過(guò)程中，一些地方政府開(kāi)始轉(zhuǎn)換角色，主動(dòng)地結(jié)合本地實(shí)際，積極探索發(fā)展和完善村民自治的具體實(shí)現(xiàn)形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)于**年開(kāi)始試行的兩監(jiān)督一賠償制度，即是地方政府主動(dòng)探索村民自治實(shí)現(xiàn)形式的典型一例。本文擬以這項(xiàng)改革為例，就發(fā)展村民自治和農(nóng)村基層民主過(guò)程中地方政府的角色轉(zhuǎn)換問(wèn)題做些初步的研究。
　　一
　　根據(jù)制度設(shè)計(jì)，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是村民自治的四個(gè)方面，是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的四個(gè)有機(jī)聯(lián)系、相互配套的環(huán)節(jié)。然而，由于受各種復(fù)雜因素的影響，在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村民自治實(shí)踐中，客觀存在著四個(gè)民主環(huán)節(jié)不配套的現(xiàn)象，致使村民自治的制度效應(yīng)得不到充分發(fā)揮。特別是民主監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱，使部分主觀武斷、以權(quán)謀私
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賠償責(zé)任，并簽訂承諾書(shū)。承諾內(nèi)容通過(guò)村民代表會(huì)議和村務(wù)公開(kāi)欄等向村民群眾公開(kāi)，接受村民群眾監(jiān)督。
　　第二，簽訂村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任協(xié)議書(shū)。每位村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員分別與村民代表工作組、民主理財(cái)小組簽訂《村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事賠償責(zé)任協(xié)議書(shū)》。協(xié)議書(shū)明確規(guī)定，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員對(duì)村集體建設(shè)項(xiàng)目的確定及其工程發(fā)包等類管理活動(dòng)，因違規(guī)決策、管理、審批等給集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的賠償、返還責(zé)任。
　　第三，依法追究民事賠償責(zé)任。如果村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)成員出現(xiàn)管理上的過(guò)錯(cuò)行為，村民代表工作組或民主理財(cái)小組可責(zé)令其更正；如果村干部的過(guò)錯(cuò)行為給村集體造成經(jīng)濟(jì)損失的，可要求其立即做出相應(yīng)賠償；如果村干部的違約行為造成集體經(jīng)濟(jì)損失又拒不賠償，則村民代表工作組或民主理財(cái)小組可以依據(jù)《村民自治章程》的授權(quán)和村干部過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任的協(xié)議，推舉組長(zhǎng)或副組長(zhǎng)為訴訟代表人，代表村集體向人民法院提起訴訟，通過(guò)法律途徑追究其民事賠償責(zé)任。并規(guī)定本屆村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)及其成員違約造成的損失，可以由下一屆村民代表工作組、民主理財(cái)小組依法提起訴訟。
　　可見(jiàn)，航埠鎮(zhèn)的兩監(jiān)督一賠償是加強(qiáng)對(duì)村干部民主監(jiān)督的一種制度創(chuàng)新和積極嘗試。根據(jù)村民自治的精神和國(guó)家相關(guān)法律、制度的規(guī)定，村民群眾有權(quán)對(duì)村社區(qū)公共權(quán)力組織及其成員的工作和各項(xiàng)村務(wù)管理活動(dòng)實(shí)行直接監(jiān)督。其目的在于通過(guò)群眾的民主監(jiān)督，保證村治運(yùn)作上合國(guó)家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的村務(wù)管理活動(dòng)和社區(qū)管理者的行為符合一定規(guī)范和社區(qū)民眾的意愿。但是，現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督的制度安排尚存在一些問(wèn)題和缺陷。其中最主要地表現(xiàn)在二個(gè)方面：一是村級(jí)民主監(jiān)督缺乏切實(shí)、有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；二是村級(jí)民主監(jiān)督制度缺乏懲誡性制度安排。致使村民群眾對(duì)村莊公共權(quán)力和村干部的監(jiān)督處于無(wú)能為力的弱監(jiān)或有名無(wú)實(shí)的虛監(jiān)狀態(tài)，村級(jí)民主監(jiān)督因此而成為一種軟監(jiān)督。兩監(jiān)督一賠償制度一定程度地解決了上述制度性問(wèn)題，彌補(bǔ)了現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督制度的不足。首先，兩監(jiān)督一賠償制度強(qiáng)調(diào)了村級(jí)民主監(jiān)督組織的建設(shè)，使村級(jí)民主監(jiān)督特別是日常性監(jiān)督有了具體的組織依托和載體。其次，兩監(jiān)督一賠償制度強(qiáng)化了懲誡程序性制度安排。明確了村干部行為過(guò)錯(cuò)的民事責(zé)任，具體設(shè)計(jì)了村干部過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究的程序等。通過(guò)上述創(chuàng)新，彌補(bǔ)和完善了現(xiàn)行村級(jí)民主監(jiān)督制度，找到了切實(shí)可行的村級(jí)民主監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)模式，促使村級(jí)民主監(jiān)督由軟監(jiān)督轉(zhuǎn)向硬監(jiān)督，提高民主監(jiān)督的效度，從而促進(jìn)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展。
　　二
　　正如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》所指出：健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度，縣、鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵。實(shí)行村民自治多年來(lái)的歷史表明，在村民自治和農(nóng)村基層民主的發(fā)展過(guò)程中，地方政府居于至關(guān)重要的地位，其扮演的角色和發(fā)揮的作用直接關(guān)系到村民自治的有效實(shí)施和農(nóng)村民主的正常發(fā)展。
　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在中國(guó)農(nóng)村推行村民自治制度之初，有相當(dāng)部分地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受壓力型_的擠壓，同時(shí)出于自身利益等因素的考慮，對(duì)推行村民自治制度抱消極、被動(dòng)的態(tài)度，甚至以各種理由和方式加以阻撓，成為實(shí)行村民自治的主要障礙之一。然而，我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在航埠鎮(zhèn)兩監(jiān)督一賠償改革中，地方政府主動(dòng)推動(dòng)村級(jí)民主監(jiān)督的改革和創(chuàng)新，努力對(duì)村干部的謀利型管理和違規(guī)型管理實(shí)施有效監(jiān)督和制約。在這里，地方政府實(shí)現(xiàn)了角色的根本性轉(zhuǎn)換，即村民自治的被動(dòng)阻撓者變成為主動(dòng)推動(dòng)者。具體表現(xiàn)在：
　　．制度文本的設(shè)計(jì)者
　　兩監(jiān)督一賠償制度的形成并非是某些人的主觀臆造，而是航埠鎮(zhèn)政府在充分尊重國(guó)家法律、政策，尊重民眾意愿基礎(chǔ)上的一個(gè)艱辛的創(chuàng)新過(guò)程。為使民主監(jiān)督新制度既能體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的精神，又上合國(guó)家法律和政策、下合村情民意，航埠鎮(zhèn)政府及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在制度文本的設(shè)計(jì)創(chuàng)制過(guò)程中采取了一系列措施：
　　第一，認(rèn)真研究法律政策。農(nóng)村民主監(jiān)督制度的改革和創(chuàng)新，必須以國(guó)家的法律和政策為依據(jù)。為此，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)組織相關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律和政策，深刻領(lǐng)會(huì)村民自治的精神實(shí)質(zhì)，使其改革方案不與國(guó)家法律和政策相背逆。
　　第二，細(xì)心了解民眾反映。從政治學(xué)上分析，政治制度的合法性主要來(lái)自于民眾的認(rèn)同。所以農(nóng)村的制度創(chuàng)新務(wù)必結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，考慮村民的意愿。為此，航埠鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深入民眾之中，細(xì)心聽(tīng)取村民群眾的意見(jiàn)，并將村民群眾的心聲作為制定改革方案的基本依據(jù)。
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