《中國改革》地根政治：全面解剖中國土地制度

目錄/提綱：……
一、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
（一）統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂
（二）統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定
（三）征地區(qū)片綜合地價(jià)的制訂
（四）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配
一、耕地流失的制度弊端在哪里？
二、解決之策：改變權(quán)利配置
三、嘗試建立國家失地農(nóng)民賬戶和國家失地農(nóng)民保障基金
……
根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部韓俊領(lǐng)導(dǎo)的課題組最近做的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配，有留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款占；城市政府拿走土地增值到；各類城市房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占到而從我們雜志社近兩年直接接觸到的投訴、上訪案例看，即使是與土地溢價(jià)懸殊巨大的征地補(bǔ)償款，農(nóng)民最后也不一定能拿到手。對此現(xiàn)象，中財(cái)辦副主任陳錫文一針見血地概括為拿別人的地，發(fā)自己的財(cái)。征地狂潮，經(jīng)營城市，由此濫觴。
　　這幾年，大家有一個(gè)共識：解決農(nóng)民問題的根本出路在于減少農(nóng)民。也就是說，通過加快城鎮(zhèn)化、城市化、工業(yè)化，有望使我國日益嚴(yán)峻的三農(nóng)問題有所緩解。然而，在新一輪城市化和工業(yè)化的熱潮中，農(nóng)民再次成為被剝奪者，近四千萬農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無社保的三無農(nóng)民。一些學(xué)者由此提出要叫停城市化反對市場化，其實(shí)，問題不在城市化、工業(yè)化、市場化本身，問題在于我們的土地制度。
　　上世紀(jì)九十年代初，經(jīng)過法學(xué)家們的論證，土地使用權(quán)的可交易問題得以解決，各類土地開發(fā)活動迅速成燎原之勢；至上世紀(jì)九十年代末，實(shí)踐者們又從香港引進(jìn)土地批租和城市土地儲備制度，城市政府開始圍繞地根開辟第二財(cái)政。但就在土地要素迅速市場化的時(shí)候，從上世紀(jì)八十年代就被懸置起來的土地產(chǎn)權(quán)問題始終被繞開了。給農(nóng)民最高年承包使用權(quán)的補(bǔ)償怎么算也無法與土地的真實(shí)價(jià)格聯(lián)系起來。此種情形下，只能由國家壟斷土地交易市場，先向農(nóng)民征用，而后再面向土地開發(fā)人，或轉(zhuǎn)讓、或批租、或拍賣。就這樣，農(nóng)民與土地市場的直接聯(lián)系被生生隔開，農(nóng)民土地權(quán)益也就消于無形。近年來，我們看到土地市場上的饕餮大餐愈演愈烈，我們還看到了為數(shù)眾多的不法官員倒在地上這一切不能不說與這種土地交易中缺乏真正產(chǎn)權(quán)所有者利益制約的隔開式操作有關(guān)。
　　有關(guān)土地權(quán)益的法律，包括憲法和即將出臺的《物權(quán)法》，大約不下六部。但法律規(guī)定含糊不清，靈活掌握的空間太大，操作起來相互撞車。由于缺乏有效的制度性保障，小鬧小解決，大鬧大解決，中央政府對解決土地問題也只好采取貼膏藥的辦法。要么緊急發(fā)出安撫性文件，但即使一號文件也只管一年；要么干脆狠下一劑加強(qiáng)行政管理，嚴(yán)格土地審批的猛藥。而此時(shí)，尋租又開始大行其道，甚至發(fā)展到即使村民們在自己的土地上辦工廠也需要在北京找關(guān)系。去年以來的宏觀調(diào)控中，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)帶有普遍性的經(jīng)濟(jì)增長套路：地方政府紛紛與企業(yè)聯(lián)手，以地根撬動銀根，用土地做抵押，貸款上大項(xiàng)目。中央、地方、開發(fā)商、農(nóng)民，宏觀調(diào)控一時(shí)成為圍繞土地而展開的博弈。當(dāng)農(nóng)民對自己土地權(quán)益的保護(hù)意識猛然覺悟過來的時(shí)候，中央政府抽緊地根的政策與農(nóng)民保護(hù)地根的要求緊緊靠到了一起。地根政治成為中國當(dāng)今政治的一道特殊景觀。
　　其實(shí)，地根政治是土地制度的集中反映。我們的土地制度是一個(gè)什么樣的制度？簡而言之，是一個(gè)服從城市產(chǎn)業(yè)集團(tuán)利益的制度，是一個(gè)由城里人主宰的制度，是一個(gè)需要農(nóng)民做貢獻(xiàn)的制度，是一個(gè)在傳統(tǒng)的保護(hù)農(nóng)業(yè)的理想目標(biāo)與依靠行政手段快速積累城市財(cái)富現(xiàn)實(shí)需要的矛盾中扭曲了的制度。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英教授算了一筆帳：從一五開始，農(nóng)民通過剪刀差為國家的工業(yè)化做出萬億貢獻(xiàn)之外，農(nóng)民在土地的收益上又為城市化貢獻(xiàn)將近萬億。當(dāng)然，這兩個(gè)萬億，說好聽，叫貢獻(xiàn)，說得不好聽，就是剝奪上月中旬，河北定州、甘肅張掖先后傳來被征地農(nóng)民遭到大規(guī)模圍毆、甚至致死人命的惡性事件。事實(shí)表明，個(gè)別地方對農(nóng)民土地權(quán)益已經(jīng)不再是剝奪，而是明火執(zhí)仗地?fù)尳倭恕?br>　　最近以來，中國經(jīng)濟(jì)_改革研究會副會長石小敏做了一個(gè)比喻，他說：正在崛起的中國，形象多少有點(diǎn)畸形。有兩塊胸大肌特別突出，一塊城市房地產(chǎn)，一塊出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前
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江省的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是麗水市石牛生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的項(xiàng)目點(diǎn)。當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民對土地的依賴性很大。但當(dāng)?shù)卣畢s認(rèn)為這里搞大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時(shí)機(jī)已到，于是從年月開始對一塊一千余畝的旱地作了土地平整，之后沒有按原來承諾的將土地交還原農(nóng)戶耕種，而是包給了麗水緊水灘電站、麗水農(nóng)貿(mào)城和市農(nóng)科所等單位建農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園區(qū)。村民們一致反對將土地租賃出去，但是區(qū)、鎮(zhèn)、村干部和全市各地調(diào)集了近人，拉起了警戒帶，讓兩臺大鏟車開進(jìn)正長著莊稼的地里，不顧當(dāng)?shù)卮迕竦姆磳桶�，將一畦畦長得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推為平地。
　　在當(dāng)?shù)卣磥恚麄冋谧龅氖窃旄９こ�，在一些干部眼里，農(nóng)民的反抗和阻攔都是無理取鬧而在農(nóng)民們看來，這真的更像一項(xiàng)坑農(nóng)工程
　　鏡頭四：土地補(bǔ)償費(fèi)是塊唐僧肉
　　土地補(bǔ)償費(fèi)到了，白花花的銀子，誰不眼饞？于是，區(qū)里、鎮(zhèn)里、村里的領(lǐng)導(dǎo)不約而同地把餐巾掖到了襯衫的領(lǐng)口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低聲說：區(qū)里（鎮(zhèn)里、村里）財(cái)政緊張，咱從土地補(bǔ)償費(fèi)里弄點(diǎn)？……
　　年月，遼寧市人民政府根據(jù)市總體規(guī)劃，將市污水處理廠選址在楊林子村原春暉鵝業(yè)綜合開發(fā)有限公司征用的畝土地上。經(jīng)過議定，市污水處理廠承擔(dān)了春暉當(dāng)時(shí)征占土地時(shí)應(yīng)付而未付的有關(guān)費(fèi)用和部分在建工程成本費(fèi)共計(jì)萬元，各項(xiàng)費(fèi)用包括：土地補(bǔ)償費(fèi)萬元（每畝萬元）、征地手續(xù)費(fèi)萬元、罰款萬元、耕地占用稅萬元、春暉部分在建項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)萬元。
　　但是到了楊林子村黨支部書記于連江告訴村民的時(shí)候，就成了征地指揮部同村委會簽訂協(xié)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每畝萬元。于是，感覺情況不對勁的村民們開始了不得不用、也是唯一可以用的抗?fàn)幏绞健显L。
　　村民們從市土地管理局和區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)那里得到的明確答復(fù)是：每畝土地補(bǔ)償費(fèi)萬元。在上訪過程中，村民代表偶然在市土地規(guī)劃管理局得到了一份協(xié)議，協(xié)議清楚地寫著：每畝土地補(bǔ)償費(fèi)萬元！后來，村民們又在區(qū)政府、村委會和征地指揮部拿到三份簽字和公章都不同的每畝地萬元的協(xié)議。
　　楊林子村黨支部書記于連江向村民代表這樣解釋協(xié)議的簽訂過程：每畝萬元的協(xié)議是月日簽的。月日征地指揮部即轉(zhuǎn)到區(qū)里萬元，于是，區(qū)里扣下了萬元，鎮(zhèn)里又扣了萬元。月日，區(qū)長把他叫到辦公室，說區(qū)里的財(cái)政緊張，想從土地補(bǔ)償費(fèi)里弄點(diǎn)，接著就又簽了每畝萬元的協(xié)議，但日期還是簽的月日。這起征地的數(shù)量和補(bǔ)償金額都不算大，但是，其中的操作手段卻頗有代表性。
　　鏡頭五：最后一塊耕地的消失
　　**年月日，南昌市近郊的一個(gè)農(nóng)村的村委會租來臺推土機(jī)，在村負(fù)責(zé)人的帶領(lǐng)下開進(jìn)了就要收割的稻田。轟鳴的機(jī)器碾壓過正在成熟的稻田。這個(gè)城郊農(nóng)村的最后畝耕地，就這樣消失了，近萬斤稻谷也同時(shí)埋進(jìn)了土里……
　　施堯村是南昌市近郊的一個(gè)農(nóng)村，隨著南昌城市建設(shè)的擴(kuò)展，這個(gè)村的土地大部分被企業(yè)和政府所征用。到**年月，這個(gè)村僅剩下最后約畝的一塊耕地。
　　**年月日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農(nóng)民公寓，同時(shí)宣布了對承包戶按每畝元給予補(bǔ)償。這一決定立即遭到村民們的強(qiáng)烈反對。
　　從**年月日到月日，村民主要就補(bǔ)償費(fèi)過低和事前沒有向他們協(xié)議、公示的問題多次向村委會交涉，但沒有結(jié)果。于是，十天后，轟鳴的推土機(jī)開進(jìn)了稻田。還有十來天就收割了，連讓我們把稻子收起來都等不及？這一季的稻子長得真好，有這么長的穗子。推土機(jī)開進(jìn)田里去的時(shí)候很多人都流了眼淚。并且他們根本無從知道這塊地的審批手續(xù)辦沒辦。
　　接下來的，自然還是村民們聯(lián)名向各級政府上訪，未果。**年月日，名村民以行政訴訟的形式向南昌市青云譜區(qū)人民法院提起訴訟，被告是該村的村委會，訴訟要求施堯村村委會召開村民會議，公布村務(wù)、財(cái)務(wù)，撤銷此次占地的補(bǔ)償決定。兩個(gè)月后，青云譜區(qū)人民法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，被告施堯村村委會是群眾性自治組織，是不合適的被告。
　　此后，村民們又向南昌市中級人民法院狀告村委會，被法院以同樣的理由駁回。**年月，村民們再次向南昌市中院提出起訴，這次起訴不僅被告改成了青云譜區(qū)政府、青云譜鄉(xiāng)政府，訴訟請求也改變?yōu)橹灰髢杉壵鍪菊鞯亍⑼恋匮a(bǔ)償和安置方案。月日，南昌市中院第三次駁回村民起訴，理由是農(nóng)民公寓用地沒有改變土地所有權(quán)性質(zhì)，不屬于政府征地；現(xiàn)有法律、法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用也需有關(guān)政府對征地和安置補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。
　　鏡頭六：城市漂亮了，老百姓上訪去了
　　一邊是城市舊貌換新顏：寬敞整潔的大道，嶄新漂亮的大橋，青翠欲滴的草坪，拔地而起的現(xiàn)代化高樓，噴泉和雕塑裝點(diǎn)的廣場。
　　另一邊是因衣食無著而打著橫幅，在市政府門前靜坐的上訪農(nóng)民……
　　為了獲取改造的建設(shè)資金，陜西綏德縣委縣政府劃走了農(nóng)民大片的土地，雖說也做了不少工作，城市道路修好了，市容變樣了，寬敞整潔的休閑大道，嶄新漂亮的大橋。從年至**年，縣政府投入數(shù)億元人民幣，綏德縣舊貌換新顏只用了短短的年時(shí)間。一個(gè)地處陜北黃土高原北部的國家級貧困縣，怎么會有這么大的財(cái)力來實(shí)現(xiàn)如此闊綽的城市經(jīng)營建設(shè)呢？
　　以綏德縣辛店村為例。辛店村位于縣城南兩公里處，該村原在龍鳳橋以北有水澆耕地余畝，這是村上多人賴以生存的口糧田。年，修建三零七國道時(shí)占用了約畝。**年月日，綏德縣政府決定修建神農(nóng)大道，需要占用畝水澆耕地。按照當(dāng)時(shí)縣政府的規(guī)劃，修建神農(nóng)大道占用僅畝，剩余畝修建廣場和草坪�？h政府向辛店村村民們承諾，要在龍鳳橋以南從龍鳳橋至裴家峁村修筑河堤造地，為辛店村開發(fā)農(nóng)貿(mào)市場，可建兩層店面多間，每戶至少可分得一間門面和一套住房，并減免辛店村人的項(xiàng)費(fèi)用�？h政府將這一承諾公布后，辛店村人奔走相告，認(rèn)為這是縣政府為辛店村人辦實(shí)事，是辛店村人盼望已久的大好事。村委會征集群眾意見并制定表格，要求群眾在意見表上簽字，群眾爭先恐后地簽了同意
　　他們沒想到，綏德縣政府將該村畝水澆耕地征用后，除畝用作修建神龍大道外，剩余的約畝并未按當(dāng)時(shí)計(jì)劃修建廣場和草坪�？h政府承諾在此修建廣場和草坪的規(guī)劃成為泡影，也把在龍鳳橋以南開發(fā)商貿(mào)市場的建設(shè)拋在了一邊。盡管村民上訪告狀，然而，時(shí)至今日他們?nèi)允欠N田無地，就業(yè)無門。
　　鏈接：《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔〕號摘要）
　　一、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
　　（一）統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級等因素。
　�。ǘ┙y(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
　�。ㄈ┱鞯貐^(qū)片綜合地價(jià)的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制訂區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。
　�。ㄋ模┩恋匮a(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。
　　
　　政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎
　　土地問題的核心，是一個(gè)制度問題，是一個(gè)在土地級差收益上漲過程中，誰有權(quán)及誰應(yīng)該分享多大收益的問題。但這一看似簡明的問題，卻因已經(jīng)形成的利益格局而使之復(fù)雜化。
　　□劉守英
　　不同的利益，不同的主張
　　這十幾年我國經(jīng)濟(jì)的高增長，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推動高增長的因素中，土地起了發(fā)動機(jī)的作用，但由此也引發(fā)農(nóng)民土地權(quán)益的被侵犯。政策層面解決農(nóng)民權(quán)益的企圖，容易被維護(hù)高增長的大道理所稀釋。
　　目前關(guān)于土地問題的討論基本上有兩種角度：一個(gè)是關(guān)注農(nóng)民的失地、失業(yè)狀況，從維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利出發(fā)來討論土地問題；一個(gè)是講地方政府不理性，追求政績，搞形象工程，以地生財(cái)。這兩種角度都有道理，但我們卻很容易陷入一種無解的狀態(tài)。
　　站在農(nóng)民的立場上為農(nóng)民的權(quán)益呼吁是正義的，因?yàn)榘凑铡锻恋爻邪ā�，農(nóng)民有年長期的、有保障的土地使用權(quán)。但是我們同時(shí)還有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工業(yè)化的時(shí)候，農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，國家就必須將土地由村集體所有變成國家所有，同時(shí)給農(nóng)民一定的補(bǔ)償。農(nóng)民想不通，于是抗?fàn)幧显L，但是這些作為在法律上卻是合法的。因?yàn)槲覀儗r(nóng)用地是一套法律，對非農(nóng)用地卻適用著另一套法律。這兩套法律是不銜接的，是相互矛盾的�？陀^地說，很多由征地引發(fā)的問題，其深層次原因就是由這兩套相互矛盾的法律導(dǎo)致的。
　　更為要害的問題是，在已經(jīng)形成的既得利益格局下，為農(nóng)民土地權(quán)利奔走呼喊的_，更容易被如下大道理所淹沒：我們體諒失地農(nóng)民的生存狀況堪憂，我們也了解目前給失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、補(bǔ)償款不到位。但是，如果只是保護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)利，那我們現(xiàn)在的工業(yè)化、城市化以及整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)高增長的大好局面到底還要不要維持？如果征地的補(bǔ)償能實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民衣食無憂，地價(jià)到底會有多高？那樣的話，工業(yè)化成本不就上去了？成本上去了經(jīng)濟(jì)建設(shè)不就下來了嗎？對于這一套理由，誰也沒有去追究其邏輯正確與否，但差不多所有人都相信：與中國崛起的大格局相比，失地農(nóng)民的命運(yùn)是慘了些，但中國歷來不就是小利服從大利嗎？所以，這就自然沖淡了國家為保護(hù)農(nóng)民權(quán)利準(zhǔn)備采取徹底措施的決策。
　　另外一個(gè)指責(zé)是，土地問題之所以如此尖銳，主要是因?yàn)榈胤秸疄榱苏兌蟾阈蜗蠊こ�，征地賣地是他們實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行為。這個(gè)說法有一定的道理，地方政府現(xiàn)在確實(shí)有其利益最大化的傾向。但是我們再往深究，卻發(fā)現(xiàn)問題也沒有那么簡單。首先，在地區(qū)之間競爭日趨激烈、而地方政府的作為對當(dāng)?shù)匕l(fā)展具有舉足輕重影響的現(xiàn)實(shí)下，一個(gè)無所事事的地方政府能為老百姓所接納嗎？還有，誰都知道，這些形象工程和政績工程勞民傷財(cái)，為什么地方政府又如此熱衷呢？更具體點(diǎn)，地方政府為何又如此熱衷于賣地呢？盡管中央政府三令五申，可地方政府征占土地仍然屢禁不絕？看來地方政府的不理性行為，肯定有其符合他們目標(biāo)的內(nèi)在動因和制度原因，如果不在這方面找原因，盡管我們可以靠行政手段抑制地方政府的行為，但并不能使問題得到根本解決。
　　土地：在城市化中究竟扮演著什么角色？
　　土地問題的核心，是一個(gè)制度問題，是一個(gè)在土地級差收益上漲過程中，誰有權(quán)及誰應(yīng)該分享多大收益的問題。但這一看似簡明的問題，卻因已經(jīng)形成的利益格局而使之復(fù)雜化。為此，我們不得不將土地問題放在一個(gè)大的背景下去考慮。那么，這個(gè)大的背景是什么？年以后中國經(jīng)濟(jì)的增長，動力來自哪里？土地在這里到底扮演了什么樣的角色？它扮演的角色哪些是有問題的？這些問題折射出的深層次原因是什么？
　　從上世紀(jì)年代中期至今，我國宏觀經(jīng)濟(jì)的增長一直在靠工業(yè)化推進(jìn)。不過，到了年代末以后，又出現(xiàn)了另一只引擎，那就是由政府主導(dǎo)的城市化對宏觀經(jīng)濟(jì)的增長做出了越來越大的貢獻(xiàn)。所以，我國整體經(jīng)濟(jì)的增長從上世紀(jì)年代末到現(xiàn)在，實(shí)際上是兩個(gè)力量在推動，一個(gè)是工業(yè)化，另一個(gè)就是城市化。那么，土地在工業(yè)化和城市化中扮演了一個(gè)什么樣的角色？我們這里主要看看土地在城市化中扮演的角色。
　　年代末以后，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，各地政府都開始介入城市化，它不僅作城市規(guī)劃，還直接參與投資，地方經(jīng)濟(jì)的增長中城市化越來越起著重要的作用。當(dāng)然，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑，工業(yè)化發(fā)展到一定階段，城市化跟進(jìn)，這是一個(gè)趨勢。但與其他國家相比，我們國家的城市化具有幾個(gè)特點(diǎn)：
　　第一個(gè)特點(diǎn)是，政府主導(dǎo)城市化。這和原來自發(fā)的城市化有本質(zhì)的區(qū)別。
　　比如，浙江是在上世紀(jì)年代中期開始工業(yè)化的。當(dāng)時(shí)一些小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)相繼發(fā)展，后來漸漸地發(fā)展到縣級。與這小工業(yè)化相匹配的城市化，就是小城市的興起，縣與縣之間的區(qū)域城市化，基本上是為了解決小型的工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品市場的專業(yè)化而形成的。所以，浙江起初的城市化是自動自發(fā)的過程。直到年代中期，它的城市化 ……（未完，全文共37693字，當(dāng)前僅顯示6779字，請閱讀下面提示信息。收藏《《中國改革》地根政治：全面解剖中國土地制度》）