論中國鄉(xiāng)級財政

目錄/提綱：……
一、鄉(xiāng)級財政_的形成與演變
（一）鄉(xiāng)級財政的歷史沿革
（二）公社財政的收支機理
（三）重建鄉(xiāng)級財政是一次失敗的制度創(chuàng)新
二、鄉(xiāng)級財政長期存在的主要弊端
（一）吃飯財政
（二）加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)
（三）負(fù)債累累
（四）_弊端
三、農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)級財政的窘境
（一）鄉(xiāng)級財政危機凸現(xiàn)
（二）鄉(xiāng)級財政支出規(guī)模的壓縮存在限度
（三）再度收費陷入“黃宗羲定律”怪圈
四、鄉(xiāng)級財政在本質(zhì)上就是危機財政
五、徹底改革我國鄉(xiāng)級財政_的對策建議
……
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)級財政財政_農(nóng)業(yè)稅農(nóng)民負(fù)擔(dān)
　　一、鄉(xiāng)級財政_的形成與演變
　�。ㄒ唬┼l(xiāng)級財政的歷史沿革
　　我國鄉(xiāng)_的萌生大約要追溯到西周，公元前世紀(jì)的西周有了鄉(xiāng)_的雛形。據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時國家基層建制為“五閭為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)”。鄉(xiāng)財政的萌生約在秦漢時期。宋代《文獻(xiàn)通考》“職役”篇稱，秦、漢縣以下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)設(shè)有秩、嗇夫、游徼三個鄉(xiāng)宦（史稱“三老”），其中“嗇夫職聽訟，收賦稅”�？梢�，鄉(xiāng)宦設(shè)有專門收稅的人員，這是古代鄉(xiāng)財政的萌芽。此后，直到清朝末年的戊戌變法，提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)、公款充作自治經(jīng)費的構(gòu)想，但未能實現(xiàn)。在民國期間，也曾頒布過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的范圍，但并未建立真正意義上的鄉(xiāng)財政。
　　概括說來，在中國幾千年的歷史中，盡管有鄉(xiāng)_和鄉(xiāng)財政的萌芽或雛形，但“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)_始終未能成為一級政府，這與歷代統(tǒng)治者減少政府運行成本和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的考慮有很大的關(guān)系，由此，鄉(xiāng)財政也不是完備的一級財政。
　　新中國成立以后，我國的農(nóng)村基層組織經(jīng)歷了鄉(xiāng)政府———人民公社———鄉(xiāng)政府的演變過程，相應(yīng)的農(nóng)村基層財政也經(jīng)歷了一個由鄉(xiāng)財政———公社財政———鄉(xiāng)財政的發(fā)展過程。
　　在新中國成立初期的國民經(jīng)濟恢復(fù)時期和第一個五年計劃期間，各地試點籌建了鄉(xiāng)財政，給鄉(xiāng)劃分了一定的收支范圍，相應(yīng)地給予一定的財政管理權(quán)限。但是，縣對鄉(xiāng)實行的財政管理_基本上是收支兩條線，鄉(xiāng)本身幾乎沒有什么機動財力①「黃宇光：《社會主義鄉(xiāng)財政》，經(jīng)濟科學(xué)出版
……（新文秘網(wǎng)http://120pk.cn省略1022字，正式會員可完整閱讀）……　
由。因此，重建鄉(xiāng)級財政其實是尋求公社財政的替代物，是在公社財政之后為解決鄉(xiāng)級政府收入的一項_創(chuàng)新。
　　但是，重建鄉(xiāng)級財政這項制度創(chuàng)新的重大缺陷是淡化預(yù)算制度，即沒有把政府收入放在可靠的稅制基礎(chǔ)上，簡言之，沒有設(shè)定能夠支撐鄉(xiāng)級政府收入的主體稅種。重建鄉(xiāng)級財政的制度創(chuàng)新，其實質(zhì)不過是建立了以稅外收費為主要特征的財政自籌制度。
　　當(dāng)然，財政自籌制度的起源要追溯到鄉(xiāng)級財政的初建時期。年，政務(wù)院在《關(guān)于年度各級預(yù)算草案編制辦法的通知》中，首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國家財政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入列入縣級財政預(yù)算后，其支出費用主要由縣級財政下劃和自籌兩種方式解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支中的經(jīng)常費用由縣級財政提供，列入縣級財政預(yù)算。非經(jīng)常性的開支費用，則按照當(dāng)年月中共中央召開的全國財經(jīng)會議中的規(guī)定自籌。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算在納入國家財政預(yù)算后，實行了收入全額上繳并列入縣級財政預(yù)算，支出主要由上級政府下劃和自籌的管理_。但是，直到被人民公社財政代替以前，自籌并未成為鄉(xiāng)財政的主要籌款方式。
　　自籌制度的本義是在預(yù)算制度之外獲取政府收入。盡管公社財政實質(zhì)上是自籌，但它采取了直接支配“經(jīng)濟剩余”的形式，也就不需要稅外收費這個載體。因此，以稅外收費為主要特征的財政自籌制度是由于鄉(xiāng)級政府無法直接支配“經(jīng)濟剩余”而產(chǎn)生的制度創(chuàng)新。這樣，非制度化的、隨機性的籌資手段成為彌補地方公共財政部門收入萎縮的一種_上的創(chuàng)新①「樊綱：《論公共收支的新規(guī)范———我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范收入”若干個案的研究與思考》，《經(jīng)濟研究》年第期�！�。這種自籌收入包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費、罰沒等。這種自籌收入本來是一種制度外財政收入，但是，在地方財政特別是鄉(xiāng)級財政缺乏主體稅種從而產(chǎn)生自身無法消除的財政缺口，并且又不能指望中央或上級財政轉(zhuǎn)移支付來彌補這種財政缺口的情況下，為了保證鄉(xiāng)級政府的正常運行，以稅外收費為主要特征的財政自籌制度就演變成一種非正式的制度安排。這種制度安排以向農(nóng)民額外索取為本質(zhì)，成為日后嚴(yán)重的農(nóng)村、農(nóng)民問題的制度腫瘤。
　　二、鄉(xiāng)級財政長期存在的主要弊端
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　　我國鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員數(shù)量相當(dāng)龐大，已達(dá)萬人①「宮�？骸吨袊叭r(nóng)”問題大透視》，《財經(jīng)問題研究》**年第期�！梗茨耆珖灿袀�鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算②「國家統(tǒng)計局編：《中國統(tǒng)計年鑒（）》，中國統(tǒng)計出版社，**年，第頁�！梗骄總�鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有財政供養(yǎng)人員多人。這樣，就出現(xiàn)了財力匱乏的鄉(xiāng)級財政以占全國左右的財政收入，供養(yǎng)占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的③「當(dāng)年國家財政收入為億元（《中國統(tǒng)計年鑒》，第頁），鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入為億元（《中國財政年鑒》，第頁），比例約為；鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員為萬人，全國財政供養(yǎng)人員為多萬人，比例約為」。其結(jié)果，鄉(xiāng)級財政收入的大多數(shù)被財政供養(yǎng)人員“吃”掉了。在年鄉(xiāng)級財政總支出中，鄉(xiāng)級財政供養(yǎng)人員經(jīng)費占④「鐘曉敏：《地方財政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，年，第～頁�！埂�
　�。ǘ┘又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)
　　實際上，從農(nóng)村人民公社時期起，就存在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，只不過那時被隱性化了。而重建鄉(xiāng)級財政之后，形式上是用自籌制度代替了對于“經(jīng)濟剩余”的直接支配，實質(zhì)上不過是把對于農(nóng)民生產(chǎn)剩余的索取從初分配移到了再分配，從而使得農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問題顯性化。
　　通過表的數(shù)據(jù)可以看出，從年到年鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的比例都在以上，基本上是逐年增加，年更是占到了當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入的自籌資金的迅速增長，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在有限的財政資源基礎(chǔ)上將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，這樣一來，農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的分擔(dān)者，因此，自籌資金規(guī)模的不斷擴大是以犧牲農(nóng)民利益和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)為代價的。
　　年，國家大幅提高定購糧價，農(nóng)民的收入提高了這以后，農(nóng)民收入狀況就不容樂觀了，～年，其增長率持續(xù)下滑，分別是、、、年有所回升，也僅達(dá)到⑤「陳錫文：《農(nóng)民致富的腳步為何越走越慢》，《_改革》**年第期�！梗慌c農(nóng)民收入增速極低相對應(yīng)的是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)尤其是稅外負(fù)擔(dān)居高不下。
　　由表可知，在農(nóng)民所承受的負(fù)擔(dān)中，農(nóng)業(yè)稅以外的非稅部分占了大頭，雖然這些年來有所下降，但是年仍然高達(dá)由此看出，財政自籌制度的存在，使鄉(xiāng)級財政收入在很大程度上依靠自籌資金的籌措，這種主要在稅收范圍以外尋找政府收入的制度安排，直接造成了農(nóng)民非稅負(fù)擔(dān)的增加。當(dāng)初在自籌制度設(shè)計時，雖然對自籌收入范圍、內(nèi)容和對象，以及對自籌收入的支出做了明確規(guī)定，但沒有形成有效的監(jiān)督和嚴(yán)格的管理，以至于發(fā)展至今，當(dāng)自籌支出范圍和數(shù)額擴大時，自籌收入的范圍和數(shù)額也因此而相應(yīng)地擴大，最終演變成鄉(xiāng)級財政的亂收費、亂攤派、亂集資。可以說，財政自籌制度的存在，為鄉(xiāng)級財政“合法”地隨意榨取農(nóng)民、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提供了制度基礎(chǔ)，也就使鄉(xiāng)級財政異變?yōu)椤笆召M財政”。
　�。ㄈ┴�(fù)債累累
　　鄉(xiāng)級財政加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)之后仍然不能滿足其財政支出的擴張，鄉(xiāng)級財政的擴張本性還表現(xiàn)為毫無理性的政府債務(wù)。目前，據(jù)保守估計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠債不低于億元①「張守祥：《農(nóng)村義務(wù)教育投入問題透析》，《現(xiàn)代教育管理》**年第期�！�。據(jù)對全國個農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)測縣的調(diào)查，年，鄉(xiāng)均債務(wù)額達(dá)萬元②劉喜堂：《關(guān)于鄉(xiāng)級民主發(fā)展的調(diào)查與思考》，《經(jīng)濟社會_比較》年第期。全國負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的安徽省負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的以上。山東省年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負(fù)債占當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重，全省為，最高的棗莊市達(dá)③ ……（未完，全文共12069字，當(dāng)前僅顯示2871字，請閱讀下面提示信息。收藏《論中國鄉(xiāng)級財政》）