征地制度改革：實地調查與改革建議

　　一、公共目的的界定
　　大多數國家都規(guī)定國家征用土地的權力僅限于公共目的需要。進行這種限制的理由，是國家不應該使用其強大的土地特權從某些私人手中征用土地來為另一些私人謀取利益，而是應該僅在惠及全社會的公共目的之下才動用這一土地特權。
　　一般說來，關于國家強制征地的法律有三種方式來定義公共目的：（）國家只能因公共目的而征地的一般原則；（）列出可以定義為公共目的的具體公共用途；（）兩者結合使用。一般原則方式只說明征用的土地必須用于公共用途這一原則，這種方法給與國家行政機構極大的_裁量權，也給與國家司法機構極大的法律解釋權，它可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質。
　　列舉法明確規(guī)定只能對如學校、公路和政府辦公樓等公共目的征用土地。一般說來，與一般原則法相比，列舉法極大地限制了行政和司法部門的_裁量權。列舉可以是排他性列舉或包容性列舉。排他性列舉是列舉出所有公共目的，在此之外國家不得行使其征地權力。
　　而包容性列舉則是把列出的公共目的名單和一般原則結合使用，如果征地目的屬于這一名單或符合這一一般原則，國家便可以征地。
　　中國目前使用的是一般原則方法，
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，列舉應該是包容性列舉，而不應該是排他性列舉，同時規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務院批準。
　　二、征地補償
　　中國當前的土地征用制度，存在兩個不同但互有聯系的補償問題。一是征地的補償標準，二是作為土地所有者的集體與擁有年土地使用權的農戶之間如何分配土地補償費。對這兩個問題的探討不僅適用于國家征地的情況，而且也適用于目前在一些地區(qū)試點的集體建設用地流轉。
　　補償費。大多數國家的征地法律都對補償水平做了象公平的市場價或公正補償這類寬泛的定義。在大多數市場經濟國家中，公正補償定義為買賣雙方愿意接受的價格。在中國的香港特別行政區(qū)，補償標準為財產征收當日被征用財產的公開市場價根據香港土地管理署的規(guī)定，確定被征用財產的公開市場價值的基礎是征地當日同一地區(qū)同類財產的市場交易證據。評估過程包括比較被征用的財產和同類財產的市場交易價，并且要根據如位置、環(huán)境、建筑狀況……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各種因素進行必要的調整。
　　重要的是，許多國家規(guī)定，政府不僅要向土地所有者給予補償，而且還必須向承租人給予補償。
　　例如，在英國，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補償。補償費要么是通過征地機構和所有利益方之間的協商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。加拿大明確規(guī)定要向承租人給予補償。政府根據以下因素確定對承租人的補償：（）租賃期限以及租約上剩余的年數；（）有無續(xù)租權或續(xù)租的預期；（）承租人對土地的投入。同樣，在美國，法庭允許持有額外價值租約（即征地時這塊土地的市場租金高于承租人實際付出的租金）的承租人按比例享有補償費。如果在中國引入美國的這一法律思路，那么，就可以將土地使用者視為持有年免租期合同的承租人（或者更確切地說，是將農民視為不用償付租金的年土地用益物權的持有者）：因此，由使用者持有的額外價值將是年土地權利的全部市場價值。
　　中國是依據法定標準來確定補償金額的。當前的補償標準依據年《土地管理法》中的規(guī)定。該法規(guī)定，征用的耕地補償費包括：（）土地補償；（）對青苗和地上附著物的補償；（）安置補助。其中，土地補償費標準是被征用耕地前三年內年平均產值的至倍。根據大多數國家采用的征地補償基本原則來判斷《，土地管理法》規(guī)定的現有法定補償標準明顯不足。在這三類補償中，青苗補償和安置補助都是對農民在土地上的投入（如作物和住房）的補償，與土地本身的價值關聯不大；只有土地補償才是對農民失去土地的補償。
　　即便按目前法律規(guī)定的最高比例補償，農村集體對土地的所有權和農民的年使用權僅僅值年的農業(yè)產量。這顯然是不公平的。如果考慮到這些法定的征地補償標準也適用于非公共目的的土地農轉非，那就更象是巧取豪奪。現行法律授權地方土地管理部門按法定標準對農民給予補償，但同時又允許它們以市場價格出讓土地使用權。這就既方便也刺激地方政府通過土地征用和土地使用權出讓來謀取私利，因為它可以壓低給予農民的征地補償，同時又把土地使用權拍賣給出價最高的土地開發(fā)商。
　　比如，根據安徽省自己公布的資料，阜陽市在**年月國有土地出讓中，通過拍賣出讓的土地價格為每畝萬元，通過掛牌出讓的土地價格為每畝萬元①「見安徽省國有土地使用權出讓概覽《，中國國土資源報》，**年月日�！�。但是，我們在調查中發(fā)現，當地在征地時對農民的最高補償為每畝元。在一個村子中，農民抱怨說政府以元畝的價格賣了他們的地，卻只給他們元畝的補償費用。他們說，政府什么也沒失去就獲得了大筆的收入，而他們卻不得不被迫放棄土地，到頭來才獲得一少部分收入。
　　其他研究人員的實地調查也表明地方政府通過低買高賣來從制度中獲利。在云南省東北部的一個村子中，畝的土地被國家征用并將使用權以萬元畝的價格出售給投資商。最終付給村集體的補償費僅為元畝，其中農民獲得的僅有元畝，大約是土地權出售價格的②「郭曉林：《中國征地和農村糾紛》《中國季刊》（年）第頁�！�。
　　增加國家在征地用于公共目的時支付給農民的補償費有三種途徑。第一種是繼續(xù)執(zhí)行法定的補償標準，但是提高目前《土地管理法》中規(guī)定的補償水平。第二是普遍采取公平市場價的 ……（未完，全文共8053字，當前僅顯示2200字，請閱讀下面提示信息。收藏《征地制度改革：實地調查與改革建議》）