關(guān)于我市縣級土地儲備機制的調(diào)研報告

　　關(guān)于我市縣級土地儲備機制的調(diào)研報告
　　前言土地收購儲備制度作為土地經(jīng)濟學(xué)的一個學(xué)科范疇，實施幾年來，在規(guī)范調(diào)控土地市場，優(yōu)化土地資源配置，實現(xiàn)土地收益的最大化等方面起到了十分重要的作用。但目前許多地方在其運作機制中，仍存在著一些不容忽視的問題。本文即是筆者經(jīng)過多方調(diào)研并結(jié)合在土地管理部門多年來的親身實踐和體會，就我市縣級土地收購儲備機制中存在的一些問題作了粗淺的分析并提出相應(yīng)的建議及對策。
　　眾所周知，土地收購儲備制度這一源于二十世紀九十年代末期的新生事物，近幾年在全國各地如火如荼的演繹和推動下，對盤活城市存量土地，加快國有企業(yè)改制進程，強化政府土地集中統(tǒng)一管理，推進土地的市場配置等，都發(fā)揮了十分重要的作用。同時，伴隨著此起彼伏的拍賣槌落聲，土地收購儲備制度對城市建設(shè)發(fā)展步伐也產(chǎn)生了重大的影響。隨之而來的是，一座座現(xiàn)代化建筑撥地而起，城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益完備，城市面貌大為改觀。但縱觀我市的縣城建設(shè)，不僅是與沿海發(fā)達地區(qū)的縣城建設(shè)無法相比，而且與周邊省市縣相比也存在著一定的差距，并且有進一步拉大的趨勢。究其原因，從表面上看，加快縣城建設(shè)需要大量的資金投入，而我市絕大多數(shù)縣份經(jīng)濟發(fā)展水平還不是很高，依靠財政支付十分有限，導(dǎo)致城市建設(shè)與資金缺乏的矛盾日益突出
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的資本全由縣財政撥款并可根據(jù)省土地部門與省中行簽訂的合作協(xié)議由各地市分行貸款解決。
　　基于這種機制的實施，運作幾年來，我市各縣在當(dāng)?shù)乜h委、縣政府以及相關(guān)部門的通力合作下，土地收購儲備工作較起步之初有了相當(dāng)大的起色，土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓工作也搞的有聲有色，槌起槌落聲是此起彼伏，一浪高過一浪，國土收益連創(chuàng)新高，財政收入大步攀升，顯示了一個新生事物誕生后的勃勃生機。但居安思危，未雨綢繆，縱觀我市縣級土地收購儲備工作的總體態(tài)勢而言，在其運作過程中，卻面臨著諸多潛在的危機。
　　縣級土地收購儲備機制中存在的問題
　　首先，在土地收購儲備的資金運營上，政府實際上只注重了對土地使用權(quán)出讓后國土收益的回攏，而忽視了對土地收購儲備前期的資金投入。
　　2001年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（通稱15號文件）。15號文件明確提出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃撥部分土地收益用于收購?fù)恋�，金融機構(gòu)要依法提供信貸支持。這是中央以文件形式第一次對建立土地收購儲備制度，明確收購儲備資金的主要來源提出明確要求，是土地收購儲備機構(gòu)拓展融資渠道的重要政策依據(jù)。且2001年初，山西省國土資源廳就與中國銀行山西省分行簽訂了土地收購儲備貸款業(yè)務(wù)的合作協(xié)議，并要求各地市分行與當(dāng)?shù)貒临Y源部門積極開展全方位業(yè)務(wù)合作，嚴格按照《實施細則》辦理土地收購儲備資金貸款業(yè)務(wù)。但在我市的許多縣，在土地收購儲備資金運營上，雖然也規(guī)定由縣財政撥款或向銀行貸款解決，但在實際運作上卻是步履艱難，阻力重重。財政部門不予撥款不說，就是想依靠國家和省里面制定的政策依據(jù)，向金融機構(gòu)進行融資，儲備機構(gòu)都沒有自己獨立的帳戶。這樣，資金就難以融通。沒有了融通的資金，在進行土地收購的時候，土地收購儲備機構(gòu)就只能采取其唯一的一種收購方式----協(xié)議（或合同）收購來運作。但這種收購方式在運作過程中，由于采用的是“先協(xié)議（或合同）收購，后出讓補償”的方式，所以在對土地進行收購的時候，無形之中就存在如下幾方面的不利于：一是不利于土地收購儲備機構(gòu)成功收購。由于這種收購方式實際上是一種“賒帳式”收購，所以在收購有些土地特別是所謂的“黃金”、“搶手”地塊時，由于用地意向者較多，原有土地使用（所有）權(quán)屬單位人出于一種急功近利的這么一種思想，就往往置國家法律法規(guī)于不顧，將本應(yīng)該納入土地儲備庫或應(yīng)該經(jīng)過收購儲備推向市場的土地，擅自轉(zhuǎn)讓或買賣于他人，從而導(dǎo)致收購儲備工作陷于一種尷尬被動的局面；二是不利于縣級政府獲取更多的收益。因為協(xié)議收購或多或少地會存在土地使用（所有）權(quán)屬單位人向土地收購儲備機構(gòu)討價還價的可能，從“利息”和“付款周期”等角度考慮，“賒帳式”的收購?fù)恰白尷健钡慕Y(jié)果。
　　其次，在土地收購儲備部門之間的協(xié)調(diào)問題上，難以達成統(tǒng)一的認識。
　　土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要多部門之間密切配合，從筆者調(diào)查情況來看，目前主要是與城建規(guī)劃及司法部門之間的協(xié)調(diào)對土地收購儲備的影響最大。一是許多縣城建設(shè)規(guī)劃缺乏前瞻性和穩(wěn)定性，給土地收購儲備無形中增加了風(fēng)險，也制約了土地資源的高效利用；二是已進入土地收購儲備程序的土地，因原土地使用權(quán)人債權(quán)債務(wù)等糾紛使司法部門介入處置土地資產(chǎn)，導(dǎo)致土地儲備已做的前期工作失去效力，甚至出現(xiàn)法院將土地補償費代扣、截留等用于償還企業(yè)的債務(wù)等現(xiàn)象，造成原土地使用權(quán)人到期不按時交付土地，給政府儲備土地造成困難。
　　其三，在土地收購儲備的實際操作中，規(guī)避土地收購儲備的行為時有發(fā)生，致使一些本應(yīng)納入收購儲備的土地被紛紛轉(zhuǎn)手，國土收益大量流失。
　　主要表現(xiàn)在：①一些工礦企事業(yè)單位等，因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其它原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地，以出讓方式取得土地使用權(quán)后，無力繼續(xù)開發(fā)，而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地，以及應(yīng)依法收回的荒蕪、閑置的國有土地，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本應(yīng)納入土地收購儲備，但土地使用權(quán)人卻拒絕收購，在不辦理任何土地相關(guān)手續(xù)的情況下，買賣或者以房屋租賃、聯(lián)營聯(lián)建等名義擅自轉(zhuǎn)讓土地或改變土地用途等方式進行著私下里的交易，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)大量流失；②縣城或集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等一些原有的劃撥性住宅用地，因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理，在搬遷改造后一下子由深巷偏僻之地變成了臨街“黃金”地塊，土地價值突顯。于是這些土地使用權(quán)人便采取拆舊翻新等種種方式，使其無償取得的住宅用地一躍而改變成為本應(yīng)通過公開出讓有償方式方能獲得的經(jīng)營性用地，在原用地上 ……（未完，全文共8859字，當(dāng)前僅顯示2419字，請閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于我市縣級土地儲備機制的調(diào)研報告》）