實施鄉(xiāng)財縣管財政_的對策探討

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國現(xiàn)行財政_中最基層的一級財政，是國家財政的基石。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾異常突出，危機四伏，嚴重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)_的穩(wěn)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。社會上流傳著這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政勉勉強強，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光。”一語道出了當前縣鄉(xiāng)財政的困境。在這樣的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要保工資，保正常運轉，靠轉移支付只能是杯水車薪。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎薄弱，特別是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模急劇萎縮，財政收入規(guī)模小、供養(yǎng)人員多、債務負擔重的矛盾十分突出。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出行為極不規(guī)范，在財政出現(xiàn)“饑餓”特征的情況下，地方政府的“形象工程”、“政績工程”卻照搞不誤，各類支出項目層出不窮，亂進人、濫舉債的漏洞始終難以彌合。因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的新機制，成為當前一個十分迫切的課題。
　　一 改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政_是大勢所趨
　　20世紀80年代初到90年代中后期，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展。但進入90年代后期，外部環(huán)境逐步嚴峻，一方面隨著農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)方式與大市場的矛盾日益突出，嚴重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益和農(nóng)民收入的提高；另一方面市場競爭加劇后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)營機制和經(jīng)濟技術實力方面的缺陷日益突出，企業(yè)虧損額和虧損面迅速擴大。在這一大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟的
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支出。比如道路、橋梁建設，農(nóng)村“普九”教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有這方面的收入，卻要承擔這方面的義務，難以勝任。于是，在資金調度上只能“拆東墻補西墻”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金短缺，資金被墊用、移用，支出性費用被掛帳不付現(xiàn)象十分普遍，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金正常周轉，沖擊財政預算收支平衡。近幾年來，預算外支出擠占預算資金情況相當突出，過去的“預算內管吃飯，預算外管運轉”格局被打破。早幾年前的教育投入，已使不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)背上了沉重的負擔，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的主要來源。
　　三是可用財力不足，公共服務難。深化農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入“蛋糕”越做越小。據(jù)某市統(tǒng)計，免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入將因此減少1713萬元，可支配財力更少了。但在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權卻比以前有所增加，農(nóng)村公益事業(yè)建設、社會保障支出、農(nóng)村衛(wèi)生、義務教育“兩免一補”政策等等。支出的壓力日益加重，在財政保支出、保運轉的壓力困難的情況下，根本無力提供農(nóng)村公共服務和公共產(chǎn)品。
　　四債務包袱重，消赤減債難。某市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字負債額大、面廣、償還難，并呈增長趨勢。據(jù)統(tǒng)計，目前某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字總額達2577萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)95.4萬元，負債總額達23760萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)880萬元，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)已到“工資停發(fā)、發(fā)票停報、車子停開、電話停打”的地步。沉重的財政包袱象“滾雪球”一樣越滾越大，即便從現(xiàn)在起只收不用，也要若干年才能消化完，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債額甚至遠遠高于年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)可組織收入的規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債是一個亟需解決而又一時無法解決的難題，基層政府對此幾乎無能為力。
　　透視與剖析當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中存在的“四難”問題，筆者認為：作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的重大變革，實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，對于進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，提高財政管理水平，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)的全面發(fā)展，具有十分重要的意義。首先，是適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的需要。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模小,經(jīng)濟發(fā)展水平低,財政自求平衡的基礎和自我發(fā)展的能力都比較弱。 2002年以來 , 隨著農(nóng)村稅費改革和公共財政支出改革的全面推進 , 以及農(nóng)村金融_、 稅務管理_的調整 , 農(nóng)村中小學教師工資上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改為縣市級供給等 , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在本身就不健全的情況下,又進一步弱化。與此相適應 , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍縮小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員減少�，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式 , 愈來愈不能適應新形勢的需要,迫切要求改革,使之與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平和職能相適應。其次，是鞏固農(nóng)村稅費改革成果的需要。當前農(nóng)村稅費改革取得了階段性成效，農(nóng)民負擔大幅度減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入趨于規(guī)范。但是，由于在支出上尚未建立嚴格的約束機制，農(nóng)民負擔反彈的壓力仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理方面的問題愈益突出 ,“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　保蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管乏力的真實寫照。 如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理 , 成為事關鞏固農(nóng)村稅費改革成果的一個重要問題。再次，是深化共財政改革的需要。當前省、市、縣三級在規(guī)范預算編制、推進部門預算改革、實行國庫集中收付、創(chuàng)新支出方式、加強財政監(jiān)督等方面,取得了明顯的效果。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政改革明顯滯后,迫切需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。 目前縣市財政承擔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原來承擔的大部分支出責任 , 通過實行鄉(xiāng)財縣管改革,可以督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織預算內外收入 , 防止收人體外循環(huán),確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照 “保工資、保運轉、保重點”的順序合理安排支出 , 保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資正常發(fā)放。 最后，是 逐步緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難最根本的原因 , 一個是“人”、一個是“債”, 就是養(yǎng)人太多 , 債務太重。只有把“人”和“債 ”的口子扎住并逐步消化, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境才有希望。實行鄉(xiāng)財縣管 , 就是要抓住“ 人”和 “債”這兩個突出問題，切實規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出 , 嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)進人和舉債 , 按照必保支出、必要支出、一般支出、專項支出的順序 , 保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理的支出需要 , 逐步緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。
　　二 “鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政_改革模式選擇
　　（一）指導思想和基本原則
　　指導思想：圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共財政總體目標，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革要求，努力做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難上移，縣市財力下移。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，維護農(nóng)村基層_和社會政治穩(wěn)定，充分調動縣鄉(xiāng)兩級發(fā)展經(jīng)濟、加強財源建設和增收節(jié)支的積極性。
　　基本原則：概括起來就是：“四項不變，五個直達”即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金的所有權、使用權、審批權、核算權不變，實行干部教師工資直達個人帳戶，各種專項資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)發(fā)展經(jīng)費直達項目，稅收收入直達國庫，非稅收入直達國庫或財政專戶。
　　（二）主要內容和基本要求
　　主要內容：概括為“預算共編，帳戶統(tǒng)設，集中收付，采購統(tǒng)辦，票據(jù)統(tǒng)管，縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)�！币皇窃陬A算編制上，縣市級財政部門明確預算安排順序和重點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣市財政部門指導意見，編制本級預算草案并按照程序報批。二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計和金融帳戶，由縣市級財政部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構統(tǒng)一開設財政帳戶，代理核算會計業(yè)務。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn) ……（未完，全文共7784字，當前僅顯示2733字，請閱讀下面提示信息。收藏《實施鄉(xiāng)財縣管財政_的對策探討》）