關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)制度的分析研究

目錄/提綱：……
一、相對集中行政處罰權(quán)制度的概念與特征...................……3
三、相對集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)的辨析.................……7
二、相對集中行政處罰權(quán)制度在全國的發(fā)展情況..............……13
二、相對集中行政處罰權(quán)制度出現(xiàn)問題的原因分析............……29
一、完善相對集中行政處罰權(quán)制度的基本原則................……34
(一)制定統(tǒng)一、全面的相對集中行政處罰權(quán)法律規(guī)范體系.……35
二、相對集中行政處罰權(quán)制度在全國的發(fā)展情況
1、授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)集中行使處罰權(quán)
2、由現(xiàn)有的某個職能部門行使集中行政處罰權(quán)
一、相對集中行政處罰權(quán)制度的由來
1、市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)
2、區(qū)管方式
3、市管方式
三、相對集中行政處罰權(quán)制度取得的成效
3、在政府某個部門之下設(shè)置由該部門領(lǐng)導(dǎo)的行使集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)
一、相對集中行政處罰權(quán)制度存在的問題
1、機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范
2、相對集中行政處罰權(quán)主體性質(zhì)不明確
3、管理_不規(guī)范
二、相對集中行政處罰權(quán)制度出現(xiàn)問題的原因分析
1、立法嚴(yán)重滯后，缺乏全面、統(tǒng)一的法律依據(jù)
4、行政處罰程序不完善，相對人的申辯權(quán)無法得到保障
5、執(zhí)法人員違法執(zhí)法時的責(zé)任不明確，無法起到法的震懾作用
2、缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制
3、觀念認(rèn)識不深刻
一、完……
關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)制度的分析研究

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目錄
引言.........................................................……1
第一部分相對集中行政處罰權(quán)制度的概述.........................……3
一、相對集中行政處罰權(quán)制度的概念與特征...................……3
二、相對集中行政處罰權(quán)制度的本質(zhì).........................……5
三、相對集中行政處罰權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)的辨析.................……7
四、相對集中行政處罰權(quán)制度的理論依據(jù).....................……9
五、相對集中行政處罰權(quán)制度的意義.........................……9
第二部分相對集中行政處罰權(quán)制度在我國的實(shí)踐.................……12
一、相對集中行政處罰權(quán)制度的由來 ........................……12
二、相對集中行政處罰權(quán)制度在全國的發(fā)展情況..............……13
(一)發(fā)展階段......................................……13
(二)組織模式......................................……14
(三)集中的范圍....................................……巧
(四)領(lǐng)導(dǎo)_..……:.............................……16
三、相對集中行政處罰權(quán)制度取得的成效....................……17
(一)精簡了政府機(jī)構(gòu)，降低了成本.....................……17
(二)推誘扯皮、多頭執(zhí)法現(xiàn)象明顯改善，執(zhí)法效率有很大提高…17
(三)區(qū)、街道享有行政處罰職權(quán)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法重心下移...……18
(四)各地加強(qiáng)人員培訓(xùn)，隊(duì)伍素質(zhì)有一定提高...........……19
第三部分相對集中行政處罰權(quán)制度存在的問題及原因分析.........……20
一、相對集中行政處罰權(quán)制度存在的問題....................……20
(一)混淆了法律效力等級.............................……20
(二)違背了職權(quán)法定原則.............................……21
(三)權(quán)力來源不合法........................……，..……22
(四)主體設(shè)置出現(xiàn)的問題.............................……23
(五)集中范圍不統(tǒng)一................................
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行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，該通知就進(jìn)一步提高對實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度重大意義的認(rèn)識;繼續(xù)抓好現(xiàn)有試點(diǎn)城市的試點(diǎn)工作;積極穩(wěn)妥地擴(kuò)大試點(diǎn)范圍;把試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于市、縣機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順市、縣行政管理_四個方面的25青峰:《關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的幾個問題》，國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司青峰司長在廣東省相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作座談會上的發(fā)言。
四川大學(xué)碩士學(xué)位論文內(nèi)容進(jìn)行了闡述，對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)提出了相應(yīng)要求，對相對集中行政處罰權(quán)制度作了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)和肯定。
截止2002年，全國總共有3個直轄市和23個省、自治區(qū)的79個城市開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，并取得了顯著成效，為該制度在全國的全面鋪開奠定了基礎(chǔ)。

第三，全面發(fā)展階段。由于試點(diǎn)工作的成功，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步
推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，該決定認(rèn)為“進(jìn)一步在全國推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的時機(jī)基本成熟。為此，依照((j示政處罰法》的規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作�！辈ο鄬行姓幜P權(quán)工作的指導(dǎo)思想，相對集中行政處罰權(quán)的范圍以及進(jìn)一步做好相對集中行政處罰權(quán)工作的要求進(jìn)行了詳細(xì)、明確的規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府也積極響應(yīng)中央的號召，陸續(xù)出臺了各自的貫徹意見和辦法，至此，我國的相對集中行政處罰權(quán)制度翻開了新的一頁篇章。
相對集中行政處罰權(quán)制度雖然已經(jīng)在我國風(fēng)風(fēng)火火的開展，但由于一直沒有制定全國通行的具體實(shí)施規(guī)則，所以各省市之間的做法各不相同，不僅稱謂不一致，連組織模式、法律地位、集中范圍都各具特色。

(二)組織模式
具體而言，現(xiàn)階段各地實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)制度主要有三種模式:
1、授權(quán)新建專門機(jī)關(guān)集中行使處罰權(quán)。此種模式被大多數(shù)的城市所采納，
例如，大連市的城市管理綜合執(zhí)法管理局，廣州市的城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)，雖然一個叫“局”，一個名為“隊(duì)”，但都是為了實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)而專門建立起來的新行政機(jī)關(guān)。在這種模式下，行政機(jī)關(guān)可以集中精力搞好行政處罰工作，提高行政處罰的專業(yè)素質(zhì)，而且機(jī)構(gòu)比較簡單透徹，職權(quán)明確，可以避免與相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)生部門利益沖突�！啊�
2、由現(xiàn)有的某個職能部門行使集中行政處罰權(quán)。采用這種模式的城市，不
26歐衛(wèi)安:《城市管理相對集中行政處罰權(quán)模式的比較研究》，2001年廣州市城市管理相對集中行政處罰權(quán)理論研討會論文。

第二部分相對集中行政處罰權(quán)制度在我國的實(shí)踐

一、相對集中行政處罰權(quán)制度的由來
在相對集中行政處罰權(quán)制度被提出以前，為解決行政處罰領(lǐng)域存在的重復(fù)執(zhí)法等問題，20世紀(jì)80年代中后期各地曾紛紛采取過聯(lián)合執(zhí)法的方式。聯(lián)合執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)制度一樣都是針對分散的行政處罰權(quán)，它在一定的條件下將各個行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)結(jié)合起來，統(tǒng)一行使，與相對集中行政處罰權(quán)制度有異曲同工之妙。但是這種做法“沒有觸動原有的多頭執(zhí)法格局，各有關(guān)行政執(zhí)法部門均保留了行政執(zhí)法權(quán)，重復(fù)交叉的行政職能未能得到歸并，分散于各部門的龐大執(zhí)法隊(duì)伍沒有予以集中和精簡�！�22同時，由于缺乏法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)制，因此，無論是執(zhí)法主體、執(zhí)法程序還是權(quán)責(zé)等方面都存在很大問題，而且，聯(lián)合執(zhí)法通常是幾個行政機(jī)關(guān)對某一棘手的問題臨時組建一個執(zhí)法隊(duì)伍，難以形成持久、有效的整治結(jié)果，“實(shí)踐表明聯(lián)合執(zhí)法只能是治標(biāo)不治本，而且副作用較大�！�2，上世紀(jì)90年代初期，又出現(xiàn)了巡警_，由警察集中行使治安、交通、市容環(huán)衛(wèi)等方面的執(zhí)法權(quán)，巡警模式首次使行政處罰突破了行業(yè)限制，實(shí)現(xiàn)了一警多能，為行政處罰帶來了新風(fēng)貌。但由于缺乏法律的明確認(rèn)可，巡警_很難上升到制度層面，難以在全國推廣�！�4因此，為了能從源頭上解決行政處罰的問題，函需一項(xiàng)更規(guī)范、更穩(wěn)定的制度出臺。
1996年《行政處罰法》第16條確立了相對集中行政處罰權(quán)制度，為我國進(jìn)行行政處罰_改革提供了法律依據(jù)。正如有同志所談到的那樣“當(dāng)初，《行政處罰法》立法時，就是針對行政處罰權(quán)的‘三亂’(主體資格亂，處罰依據(jù)亂，執(zhí)法程序亂)，為了解決行政管理縱向的效率和橫向的關(guān)系問題，專門在行政管理領(lǐng)域里頭從行政處罰開刀，來探索怎樣合理、科學(xué)地行使處罰權(quán)，這就引申出了《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，設(shè)立了這么一個橫向的相對集中班應(yīng)松年，袁署宏:《走向法制政府:依法行政理論研究與實(shí)證分析》，法律出版社，2001年版，第432曾俊:《相對集中行政處罰權(quán)與中國行政執(zhí)法_的改革:以城市管理為例》，政治學(xué)研究，2003年第4，第88頁。曾俊:《相對集中行政處罰權(quán)與中國行政執(zhí)法_的改革:以城市管理為例》，政治學(xué)研究，2003年第4，第88頁。
即期頁24四川大學(xué)碩士學(xué)位論文理、生豬屠宰管理、文化市場管理、旅游市場管理等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);長沙市集中了規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化的全部行政處罰權(quán)及環(huán)保、工商、公安交通的部分行政處罰權(quán);大連市集中了規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地管理等國務(wù)院批準(zhǔn)的范圍外，還涉及了建筑市場、房地產(chǎn)管理等方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)27。

(四)領(lǐng)導(dǎo)_
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)_，由于相對集中行政處罰權(quán)制度沒有形成統(tǒng)一的樣式，因此各地差異較大，概括起來，大致有以下三種方式:
1、市、區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)。即執(zhí)法機(jī)構(gòu)分市、區(qū)兩級設(shè)立，區(qū)級機(jī)構(gòu)受市級機(jī)
構(gòu)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，市級機(jī)構(gòu)作為市政府的組成部門由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
上海市主要就是這種業(yè)務(wù)部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)_，《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》第三條規(guī)定:“上海建設(shè)和綜合管理委員會負(fù)責(zé)本市試點(diǎn)區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)綜合執(zhí)法的組織和協(xié)調(diào)管理。試點(diǎn)區(qū)人民政府負(fù)責(zé)在本轄區(qū)內(nèi)組織實(shí)施本規(guī)定。”第四條規(guī)定:“試點(diǎn)區(qū)人民政府負(fù)責(zé)在本轄區(qū)內(nèi)設(shè)立城市監(jiān)察管理大隊(duì);區(qū)城市監(jiān)察管理大隊(duì)受區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)，并接受市有關(guān)行政管理部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督�！薄�8
2、區(qū)管方式。只在區(qū)一級設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由區(qū)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、管理，由
區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立派往街道辦事處負(fù)責(zé)轄區(qū)執(zhí)法工作的分隊(duì)，派駐的分隊(duì)接受區(qū)級機(jī)構(gòu)和街道辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

3、市管方式。即行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)只接受上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)，而不再接受
區(qū)級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。’9例如，大連市成立了城市綜合執(zhí)法管理局，下設(shè)四個行政執(zhí)法大隊(duì):規(guī)劃土地建筑市場行政執(zhí)法大隊(duì)、房地產(chǎn)行政執(zhí)法大隊(duì)、城建行政執(zhí)法大隊(duì)、公用事業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)。各執(zhí)法大隊(duì)以自己的名義獨(dú)立地行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)，并接受執(zhí)法局的統(tǒng)一管理，各大隊(duì)下設(shè)中隊(duì)，像房地產(chǎn)行政執(zhí)法大隊(duì)下就設(shè)立了中山中隊(duì)、西崗中隊(duì)、沙河口中隊(duì)、甘井子中2了彭志芳:((關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)問題的思考》，河北法學(xué)，2005年第l期，第14028關(guān)保英著:《執(zhí)法與處罰的行_重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第167頁。
29廖國祥、肖慧芳:《相對集中行政處罰權(quán)制度若干問題的思考》，城市管理，2003年第3期，第11頁。
四川大學(xué)碩士學(xué)位論文隊(duì)，中隊(duì)以大隊(duì)的名義在轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行處罰權(quán)，并接受大隊(duì)的管理，概括起來就是:市局領(lǐng)導(dǎo)大隊(duì)，大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)中隊(duì)，上下垂直管理。

三、相對集中行政處罰權(quán)制度取得的成效
相對集中行政處罰權(quán)制度從最初的實(shí)驗(yàn)性試點(diǎn)到現(xiàn)在全國范圍的鋪開，經(jīng)過十年的發(fā)展，已經(jīng)逐步走向成熟，對于解決行政處罰領(lǐng)域中存在的執(zhí)法擾民、執(zhí)法效率低下等問題取得了很大成效，具體而言，其成效主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)精簡了政府機(jī)構(gòu)，降低了成本
行政機(jī)構(gòu)過于臃腫一直是我國行政_中的一大難題，在實(shí)行了相對集中行政處罰權(quán)制度以后，通過權(quán)力的集中，原來的若干個執(zhí)法隊(duì)伍歸并成了一個，執(zhí)法人員也因此得到了大幅度的裁減。例如，國務(wù)院批準(zhǔn)北京市城八區(qū)實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)后，成立城市管理監(jiān)察大隊(duì)，2000年10月起推廣至各區(qū)縣，其中宣武區(qū)原有7個執(zhí)法機(jī)關(guān)被撤銷，人員精簡一半30;‘杭州市進(jìn)行試點(diǎn)后，撤銷了市容環(huán)衛(wèi)局、市政公用局和市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察支隊(duì)、市政公用監(jiān)察支隊(duì)、規(guī)劃監(jiān)察支隊(duì)等部門和機(jī)構(gòu)3，，大連市實(shí)施了相對集中行政處罰權(quán)制度后，通過行政執(zhí)法職能集中到執(zhí)法局，原有的18支監(jiān)察隊(duì)伍被撤消，各類共計1023名的執(zhí)法隊(duì)員裁減到了261名32，深圳市羅湖區(qū)實(shí)行試點(diǎn)以后，七支執(zhí)法隊(duì)伍變成了一個羅湖區(qū)行政執(zhí)法局，執(zhí)法人員由560名壓縮到140名33。
廣州市的執(zhí)法人數(shù)由試點(diǎn)前的3000人減到了2000人。機(jī)構(gòu)精簡，人員壓縮以后，政府的財政支出隨之減少，成本自然也就降低了。

(二)推誘扯皮、多頭執(zhí)法現(xiàn)象明顯改善，執(zhí)法效率有很大提高
首先，雖然實(shí)施了相對集中行政處罰權(quán)制度以后，執(zhí)法人員在絕對數(shù)上大30參見《法制日報》，1999年12月8日第3版報道。
3’曹康泰:《在全國相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作座談會開幕式上的講話》。
32柏文:《城市管理科學(xué)化與法制化的探索》，城市開發(fā)，2001年第10期，第33頁。
33馬建章:《關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)的考察與分析》，城市問題，1999年第3期，第引頁。
四川大學(xué)碩士學(xué)位論文會新增行政機(jī)關(guān)，而是通過調(diào)整現(xiàn)有機(jī)關(guān)的行政職能來實(shí)現(xiàn)處罰權(quán)的集中行使，通常會確定一個現(xiàn)有的職能部門作為行使集中處罰權(quán)的機(jī)關(guān)，實(shí)行合署辦公，加掛隊(duì)伍牌子，一套人馬、兩塊牌子。如長沙市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)就是與長沙市城管委合署辦公，珠海城市管理綜合執(zhí)法局與城市管理監(jiān)督委員會也是合署辦公，該機(jī)關(guān)同時履行監(jiān)察執(zhí)法和城市管理兩種職能。
3、在政府某個部門之下設(shè)置由該部門領(lǐng)導(dǎo)的行使集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)。
這種模式在具體實(shí)行方式上還存在著差異，有的地方的下設(shè)機(jī)構(gòu)能以自己的名義進(jìn)行行政處罰，具有一定的獨(dú)立性，有的地方的下設(shè)機(jī)構(gòu)只能以其歸屬的行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行執(zhí)法。

(三)集中的范圍
在試點(diǎn)階段，國務(wù)院法制辦批復(fù)給各地方實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)制度的范圍主要是城市管理領(lǐng)域有關(guān)的行政處罰權(quán)。在國務(wù)院決定全國范圍開展相對集中行政處罰權(quán)制度以后，其以發(fā)文的形式在《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》中，正式規(guī)定了相對集中行政處罰權(quán)的開展領(lǐng)域，主要包括:“市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施;城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán);城市綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);環(huán)境保護(hù)管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán);工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權(quán);公安交 ……（未完，全文共31625字，當(dāng)前僅顯示5688字，請閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)制度的分析研究》）