形勢與政策講稿

目錄/提綱：……
一、講授我國當(dāng)前反腐面臨的形勢
二、分析我國社會存在腐敗現(xiàn)象的原因
三、闡述我國反腐所采取的措施及成果
四、探討未來反腐的政策措施及思路
一、中國轉(zhuǎn)型期腐敗狀況透視
（一）中國轉(zhuǎn)型期腐敗的特點
（二）如何評價當(dāng)前的反腐形勢
二、中國轉(zhuǎn)型期腐敗的成因
（一）激勵機制上的缺陷
（二）機會結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展
（三）約束機制的缺陷
三、探索反腐新路：從理論到實踐
（一）采取一系列重大舉措，改進公職人員行為的激勵機制
（二）推進制度創(chuàng)新，消除腐敗行為產(chǎn)生的機會和條件
（三）健全法制加強監(jiān)督，強化公職人員行為的約束機制
四、制度創(chuàng)新反腐敗的政策建議
（一）積極推進治理結(jié)構(gòu)變革
（二）以善治為目標(biāo)推進政府改革與創(chuàng)新，完善防治腐敗的制度安排
五、履約監(jiān)督機制《公約》規(guī)定設(shè)立締約國會議，負(fù)責(zé)監(jiān)督《公約》的實施
……
形勢與政策講稿
中國當(dāng)前腐敗問題及防治對策
中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所所長 何增科

主要教學(xué)目的：讓學(xué)生了解當(dāng)前反腐斗爭的形勢以及中央所采取的措施和取得的成效；正確認(rèn)識腐敗問題產(chǎn)生的原因；培養(yǎng)用全面的、歷史的、發(fā)展的觀點看待腐敗問題的能力，既能看到反腐倡廉建設(shè)取得的明顯成效，又能看到反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性；對未來如何進一步推進反腐斗爭進行分析探討。

課程主要內(nèi)容：
一、講授我國當(dāng)前反腐面臨的形勢
二、分析我國社會存在腐敗現(xiàn)象的原因
三、闡述我國反腐所采取的措施及成果
四、探討未來反腐的政策措施及思路
改革開放以來，中國社會就一直處于深刻的轉(zhuǎn)型過程之中。從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟_的轉(zhuǎn)型是當(dāng)今中國最重要的轉(zhuǎn)型，這種經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的順利進行，加速了中國的現(xiàn)代化進程，促進了中國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型期的中國在經(jīng)濟增長、人民生活水平提高、綜合國力增強等方面都取得了舉世矚目的成就，但不容否認(rèn)的是，在轉(zhuǎn)型過程中也出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的社會和政治問題。腐敗問題就是轉(zhuǎn)型期中國所面臨的一個十分突出的問題，目前公眾對這個問題的關(guān)注程度在眾多社會政治問題中排在非常靠前的位置。本文將對中國轉(zhuǎn)型期腐敗的現(xiàn)狀、成因，黨和政府探索反腐新路的歷程，以及制度創(chuàng)新反腐敗的政策選擇等問題進行闡述并提出自己的見解。
一、 中國轉(zhuǎn)型期腐敗狀況透視

（一）中國轉(zhuǎn)型期腐敗的特點
腐敗的定義盡管眾說紛紜，但國內(nèi)外學(xué)術(shù)界比較普遍接受的腐敗定義是濫用受委托的公共權(quán)力謀取私人利益的行為，這一定義通俗地說就是以權(quán)謀私。根據(jù)這一定義，腐敗行為的構(gòu)成要素有五個：一是腐敗行為的主體，通常是公職人員；二是腐敗行為的動機或目的，通常是追逐私人利益；三是腐敗行為的手段，通常是憑借機構(gòu)或職務(wù)上的便利；四是腐敗行為的方式，通常是非規(guī)范地運用或濫用公共權(quán)力；五是腐敗行為的后果，通常是公共利益或公民權(quán)利受到侵害。目前被中國有關(guān)部門歸入消極腐敗現(xiàn)象范疇的現(xiàn)象包括四大類：（1）國家工作人員的職務(wù)犯罪特別是其中的經(jīng)濟類犯罪；（2）部門或行業(yè)性以權(quán)謀私侵害群眾利益的各種“不正之風(fēng)”；（3）利用公款進行的奢侈性消費和鋪張浪費的不正之風(fēng)；（4）黨員干部腐化墮落道德敗壞行為等。將腐敗行為區(qū)分為腐敗犯罪行為和一般性的不正之風(fēng)是消極腐敗概念的一大特色，而同時被歸入這一范疇中的種種腐化墮落道德敗壞行為如不涉及權(quán)錢交易、權(quán)色交易等則不屬于嚴(yán)格意義上的腐敗現(xiàn)象。
中國在_轉(zhuǎn)換過程中，其上述腐敗行為與現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家相比，既有相同的一面，也有不同的一面。
具體來說，中國轉(zhuǎn)型期腐敗行為的主體既包括公職人員個人，同時也包括公職人員所在單位甚至部門或行業(yè)。所謂單位犯罪、部門或行業(yè)性以權(quán)謀私的不正之風(fēng)等就反映了腐敗行為主體的集團化特征；腐敗行為的動機或目的，既包括個人利益或小集團利益，也包括單位利益、地方利益和部門利益等局部利益，所謂公賄、單位犯罪、“跑部錢進”等行為追逐的就是這種超越純粹意義上個人利益的局部利益；腐敗行為的手段，既包括利用擔(dān)任公共職位的職務(wù)上的便利，同時也包括支配公共資源的職務(wù)便利以及利用職能部門的機構(gòu)性權(quán)力的便利，來追求私人利益；腐敗行為的方式，既包括違反法律或黨紀(jì)政紀(jì)而濫用公共權(quán)力謀取私利的行為，更包括大量在合法外衣掩護下以權(quán)謀私的行為，后者違反的是公認(rèn)的道德規(guī)范，所謂“亂收費、亂罰款、亂攤派”和公款消
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過程。主觀測量法作為對民意的一種反映，適合于對各個地區(qū)或部門的腐敗程度的總體評估，客觀測量法則適合于分析政治腐敗程度的發(fā)展演變過程和規(guī)律。
根據(jù)透明國際對各個時期我國腐敗狀況的評價，在改革開放初期即1980—1985年期間，我國的清廉指數(shù)為5.13，屬于輕微腐敗國家。到了1993—1996年期間，我國的清廉指數(shù)降到了2.43，表示腐敗程度加深。最近幾年，我國清廉指數(shù)逐年回升，2011年，我國的清廉指數(shù)回升到3.6。我國近年來腐敗指數(shù)有所好轉(zhuǎn)，這表明我國從源頭上預(yù)防和治理腐敗的努力取得了一定的成效。中國國家統(tǒng)計局的民意調(diào)查結(jié)果顯示，2003年至2010年，中國公眾對反腐敗和廉政建設(shè)成效的滿意度平穩(wěn)上升，從51.9%提高到70.6%；公眾認(rèn)為消極腐敗現(xiàn)象得到不同程度遏制的比例，從68.1%上升到83.8%。但總的看，腐敗現(xiàn)象仍處于高發(fā)多發(fā)的相持期，形勢仍很嚴(yán)峻。
運用客觀測量法衡量腐敗的程度，也在很大程度上印證了上述事實。反腐敗成果的有關(guān)數(shù)字可以在一定程度上反映出腐敗的實際程度，盡管在已查處的案件和實際發(fā)生而未被查處的案件之間尚存在一個腐敗“黑數(shù)”，這個腐敗“黑數(shù)”到底有多大一直是一個爭論不休的問題。據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字，2011年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共接受信訪舉報1345814件（次），其中檢舉控告類960461件（次）。初步核實違紀(jì)線索155008件，立案137859件，結(jié)案136679件，處分142893人。其中，給予黨紀(jì)處分118006人，給予政紀(jì)處分35934人。其中處分縣處級以上干部4843人，移送司法機關(guān)的縣處級以上干部777人。通過查辦案件，為國家挽回經(jīng)濟損失84.4億元。這反映了我國黨和政府在查處腐敗案件方面所取得的輝煌成就，同時也從一個側(cè)面反映了轉(zhuǎn)型過程中腐敗現(xiàn)象仍處于高發(fā)階段。
對于當(dāng)前反腐形勢的評價，中央紀(jì)委秘書長、新聞發(fā)言人崔少鵬曾用“三個并存”加以概括：一是成效明顯和問題突出并存。改革開放特別是黨的十六大以來，我們黨堅持把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭納入黨和國家工作大局中來謀劃和部署，大力推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，加大從源頭上防治腐敗工作力度，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭方向更加明確、思路更加清晰、措施更加有力、成效更加顯著，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了有力保證。同時，當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭仍然面臨一些突出問題，權(quán)力集中部門和崗位腐敗案件依然多發(fā)，資金密集領(lǐng)域和行業(yè)商業(yè)賄賂、內(nèi)幕交易等現(xiàn)象嚴(yán)重，土地和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，監(jiān)管薄弱領(lǐng)域違紀(jì)違法問題突出，一些群眾反映強烈的問題屢禁不止。這些問題，有些是經(jīng)過長期整治仍未得到有效解決的痼疾，有些是新形勢下出現(xiàn)的新問題，危害嚴(yán)重，影響惡劣。二是防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存。這些年來，我們黨堅持治標(biāo)和治本兩手抓、懲治和預(yù)防兩手硬，一方面加大懲治腐敗工作力度，嚴(yán)肅查處了一批大案要案，嚴(yán)厲懲治了一批腐敗分子；另一方面加大預(yù)防腐敗工作力度，通過加強教育、完善制度、強化監(jiān)督、深化改革，努力從源頭上鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤。但與此同時，這些年我國發(fā)展迅速，社會經(jīng)濟活動急劇增加，一些地方、部門和領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，尤其是腐敗活動向一些關(guān)鍵領(lǐng)域_、向一些社會領(lǐng)域擴散，傳統(tǒng)領(lǐng)域腐敗案件居高不下，教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等領(lǐng)域腐敗案件逐漸增多，腐敗案件類型、性質(zhì)和作案手段等出現(xiàn)新變化，等等。這既反映了我們查辦案件工作取得的成效，也從另一個方面反映了腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)狀。三是群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存。這些年來，反腐倡廉一直是社會關(guān)注的熱點問題之一，人民群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的關(guān)注度和期望值不斷提高。但同時，由于當(dāng)前我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，處于經(jīng)濟_深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化和各種社會矛盾凸顯的歷史時期，各方面政策法規(guī)、_機制還不健全不完善，滋生腐敗的土壤仍然存在，黨員干部隊伍自身素養(yǎng)也存在一些不足，腐敗現(xiàn)象在短期內(nèi)還難以根治。
二、 中國轉(zhuǎn)型期腐敗的成因
對中國轉(zhuǎn)型期腐敗的成因，人們可以從不同的視角來加以分析和研究。概括起來，觀點主要有八種：（1）政府干預(yù)市場導(dǎo)致尋租活動高漲和腐敗猖獗；（2）權(quán)力失監(jiān)導(dǎo)致腐敗；（3）現(xiàn)代化導(dǎo)致腐��；（4）價值失范道德約束乏力導(dǎo)致腐��；（5）強國家弱公民社會的非均衡造成腐敗；（6）低薪導(dǎo)致腐敗；（7）從事腐敗行為的高收益低風(fēng)險誘發(fā)更多的腐敗；（8）公民和政府之間委托——代理關(guān)系中由于信息不對稱而產(chǎn)生的激勵和監(jiān)督機制缺陷加劇了官員腐敗。
這些觀點都以各自的方式同制度的因素聯(lián)系在一起。因此，筆者擬從新制度主義的角度來分析轉(zhuǎn)型期政治腐敗的成因。
新制度經(jīng)濟學(xué)家諾斯等人建立了制度——個人選擇——經(jīng)濟和社會結(jié)果的分析框架，在這一框架中，制度型塑著個人選擇，而經(jīng)濟和社會結(jié)果則是無數(shù)的個人行為匯合起來的結(jié)果。在這里，制度通過影響人們對各種行動方案的成本和收益的計算而最終影響個人選擇。
新制度經(jīng)濟學(xué)的上述分析框架，為我們研究中國轉(zhuǎn)型期的腐敗和反腐敗問題提供了一個十分有用的視角。我們知道，腐敗是公職人員及其工作單位運用公共權(quán)力和公共資源謀取私利的行為。按照新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，它實際上是公職人員（包括自然人和法人）和那些參與腐敗交易的人，在追求個體利益最大化的自利動機驅(qū)使下，經(jīng)過成本和收益的計算后所作出的一種合乎理性的選擇，而制度通過影響個人對成本和收益的計算而最終影響著個人選擇。如前所述，當(dāng)前中國腐敗現(xiàn)象仍處于多發(fā)易發(fā)階段，這說明目前中國的腐敗已經(jīng)不是一種個別的、偶然的現(xiàn)象，有相當(dāng)一部分公職人員選擇了通過腐敗的方式來滿足個人的利益和要求。
（一）激勵機制上的缺陷
現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)和制度安排在激勵機制上的嚴(yán)重缺陷成為腐敗行為得以流行的一個重要原因。這種激勵機制上的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）公職人員工資性收入水平長期偏低，以及收入分配中的平均主義等，不利于調(diào)動他們的工作積極性；（2）各級政府預(yù)算行政經(jīng)費撥款普遍留缺口和容許黨政機關(guān)及群團和事業(yè)單位創(chuàng)收改善職工福利的政策，以及長期以來形成的單位_導(dǎo)致眾多單位利用自身的權(quán)力和資源逐利行為的猖獗；（3）尋租行為比起誠實勞動和直接的生產(chǎn)經(jīng)營活動更容易發(fā)財致富，導(dǎo)致尋租行為的盛行。
在改革開放的過程中，中國社會各階層利益分配格局的傳統(tǒng)均衡狀態(tài)被打破，而與現(xiàn)代市場經(jīng)濟_相適應(yīng)的新的利益分配格局的均衡狀態(tài)尚未形成。在利益分配格局的大調(diào)整中，公職人員首當(dāng)其沖地受到影響。利益分配機制和格局的劇烈變化，對公職人員個人的影響主要表現(xiàn)在下述幾個方面：一是公職人員的工資性收入與其他社會階層特別是新富起來的社會階層相比明顯偏低。在改革開放初期，我國公務(wù)員的工資收入在全國15個行業(yè)中排名處于第7位，大致相當(dāng)于全社會的中等水平。1988年跌到排名13位的最低點。從1989年以來，經(jīng)過多次加薪，到2000年，我國黨政機關(guān)和社會團體人均工資在15個大行業(yè)中的排名上升為第8位，考慮到公務(wù)員的整體素質(zhì)高于企業(yè)職工，公務(wù)員工資水平仍然明顯偏低。需要指出的是，經(jīng)過2006年開始的公務(wù)員工資制度改革，公務(wù)員的工資水平有了較大提高。行業(yè)之間工資收入差距越來越大。據(jù)國家發(fā)展改革委的有關(guān)資料，1990—2002年，平均貨幣工資收入最高最低行業(yè)的收入之比由1.76∶1擴大到2.99∶1。2002年以后，受行業(yè)門類劃分的影響，平均貨幣工資收入最高與最低行業(yè)的收入之比進一步擴大到2003年、2004年和2005年的4.63∶1、4.60∶1和4.88∶1。近年行業(yè)收入差距稍有縮小，但2010年最高與最低之比仍為4.2∶1。如進一步將壟斷性行業(yè)中高收入人群的工資外收入和福利考慮在內(nèi)，差距將會更大。壟斷性行業(yè)享受的高工資、高福利在公務(wù)員中產(chǎn)生了嚴(yán)重的不公平感。二是單位內(nèi)部工資性收入和福利性收入的分配仍是按照平均主義方式進行。不同級別公務(wù)員之間工資差距太小，最高工資標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的比例僅為6.4：1（理想的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是10：1甚至更多），而工資以外福利性收入基本上是按照平均主義方式發(fā)放的。三是同一地區(qū)不同單位間公職人員收入差距不斷擴大。這種利益分配機制和格局使公職人員面臨的激勵機制嚴(yán)重扭曲，不少公職人員產(chǎn)生相當(dāng)嚴(yán)重的相對剝奪感和挫折感。偏低的工資性收入和平均主義收入分配方式，以及單位間收入差距的擴大，使公職人員在很大程度上失去了忠于職守、勤奮工作的動力，并促使其中許多人產(chǎn)生在國家和單位提供的收入之外另行開辟收入來源的強烈沖動，而通過以權(quán)謀私的腐敗行為增加自己的收入已經(jīng)成為許多公職人員的一種重要的行為方式。四是在_轉(zhuǎn)換時期，由于_改革尚未到位，公職人員所在工作單位乃至整個部門或行業(yè)所面臨的激勵機制也存在著嚴(yán)重的扭曲。這種激勵機制的扭曲主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）各級地方政府在給機關(guān)事業(yè)單位行政經(jīng)費預(yù)算撥款時預(yù)留缺口的做法，迫使各個機關(guān)事業(yè)單位努力開辟新的財源；（2）為機關(guān)事業(yè)單位創(chuàng)收謀福利開口子的做法，如允許通過機關(guān)工會創(chuàng)收等鼓勵各個機關(guān)和事業(yè)單位從事各種贏利性活動；（3）一些地方政府對職能部門創(chuàng)收采取財政提成的政策或做法，或強令職能部門承包市政工程的做法，都進一步助長了各單位在利益驅(qū)動下，以單位為主體的經(jīng)濟犯罪和部門或行業(yè)性以謀私的腐敗行為。
在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過渡時期，由于市場機制和法律制度都非常不完善等原因，非國有部門、非公職人員及地方政府所面臨的激勵機制也存在著嚴(yán)重的扭曲。這種激勵機制的扭曲主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對于非國有部門來說，由于市場缺位和市場機制不健全，與尋求直接的生產(chǎn)性利潤的活動（簡稱尋利行為）比起來，尋租行為在實現(xiàn)收益最大化方面要更加便捷；二是對于非公職人員來說，由于經(jīng)濟管理和法制建設(shè)滯后，通過非法手段致富比起勞動致富要更加容易；三是對于地方政府來說，由于資金分配中的計劃_以及政策優(yōu)惠等非經(jīng)濟因素在發(fā)展經(jīng)濟中仍然發(fā)揮著重要作用，向上爭取資金、政策等種種優(yōu)惠手段成為發(fā)展本地經(jīng)濟的便捷手段�！芭懿垮X進”占去了一些地方領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)大一部分工作時間，駐京辦事處成為“跑部錢進”的大本營。這些都助長了非國有部門、非公職人員乃至地方政府向掌握資源分配權(quán)官員行賄的沖動。
（二）機會結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展
在_轉(zhuǎn)換時期，現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)和制度安排的缺陷，為腐敗行為創(chuàng)造了大量的機會和條件。腐敗行為機會結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展成為轉(zhuǎn)型期腐敗猖獗的一個重要原因。根據(jù)近年來中紀(jì)委全會的工作報告和最高人民檢察院的工作報告，我國目前所流行的腐敗形式可以概括為以下10種，每種腐敗形式的流行背后都有著深層的制度性原因：（1）“一把手腐敗”：主要是指黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)廠長經(jīng)理的腐敗。一把手腐敗的流行，反映出現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)_和權(quán)力運行機制中權(quán)力過分集中、缺乏有效的監(jiān)督制約、缺乏透明度等弊端；（2）用人腐�。壕唧w表現(xiàn)為跑官要官、買官賣官等行為，它彰顯出現(xiàn)行干部人事管理制度在干部任用上缺乏民意表達(dá)機制和“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”的弊端；（3）行政執(zhí)法和司法腐�。褐饕憩F(xiàn)為貪贓枉法、徇私舞弊、辦“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”以及亂收費、亂罰款、亂攤派等，究其根源在于現(xiàn)行執(zhí)法和司法_既缺乏必要的獨立性又缺乏必要的監(jiān)督的弊端；（4）公賄：它是指下級政府及官員為辦公事用公款賄賂上級政府部門或官員的行為，如“跑部錢進，_送寶”及對上級檢查團接待規(guī)格上的競相攀比行為等。公賄的流行，深層原因在于現(xiàn)行政府間管理_財權(quán)和事權(quán)過于向上集中的弊端；（5）基層_腐�。褐饕侵敢恍┼l(xiāng)鎮(zhèn)_和村級組織為黑社會惡_所把持，成為他們欺壓百姓斂財自肥的工具�；鶎觃腐敗說明現(xiàn)行政治_中基層權(quán)力獲得和運用機制規(guī)范化程度較低；（6）審批性腐敗：即利用行政審批權(quán)從事權(quán)錢交 ……（未完，全文共34929字，當(dāng)前僅顯示6282字，請閱讀下面提示信息。收藏《形勢與政策講稿》）