干部學(xué)習(xí)課件：《公務(wù)員法》與公務(wù)員制度

目錄/提綱：……
一、了解《公務(wù)員法》
（一）我們需要什么樣的《公務(wù)員法》
（二）《公務(wù)員法》的誕生
二、《公務(wù)員法》要解決什么問題
三、《公務(wù)員法》的指導(dǎo)思想
四、《公務(wù)員法》的基本原則
五、《公務(wù)員法》的主要制度創(chuàng)新
……
《公務(wù)員法》與公務(wù)員制度
傅思明
中央黨校政法教研部教授、博士生導(dǎo)師

前言
今天圍繞我們4月27號頒布的《公務(wù)員法》 1月1號即將實(shí)施，我們將分兩講，加以介紹。上午我將就《公務(wù)員法》和公務(wù)員制度這一專題介紹。在這一部分，實(shí)際上當(dāng)我們今天要講到《公務(wù)員法》要落實(shí)的時候首先要明確的那就是今天的中國我們需要什么樣的《公務(wù)員法》，這是我們了解《公務(wù)員法》的前提。我將將它作為第一部分加以介紹，第二部分我將就今天我們頒布的《公務(wù)員法》到底要解決什么問題，這是我要談的第二個問題，第三部分也就是解決這些問題的指導(dǎo)思想是什么，這是我要談的第三個問題，然后第四個問題根據(jù)什么原則解決這些問題，也就是我要講的第四部分，《公務(wù)員法》確立的原則。 最后第五部分，也就是我們解決這些問題從93年《公務(wù)員暫行條例》到今天的《公務(wù)員法》，我們有哪些制度創(chuàng)新，時間關(guān)系我將就主要的制度創(chuàng)新做以歸納，這是我們今天上午要講的五個內(nèi)容。下面我們正式開始：
一、了解《公務(wù)員法》
（一）我們需要什么樣的《公務(wù)員法》
首先當(dāng)我們講到《公務(wù)員法》的時候，你肯定會提出一個問題，那就是今天我們中國需要一個什么樣的《公務(wù)員法》呢?有的人說為什么中國的《公務(wù)員法》跟外國的《公務(wù)員法》不一樣？我們看到聯(lián)合國有190個國家和地區(qū)，在這190個國家和地區(qū)里面我們看到了絕大部分國家都制定了《公務(wù)員法》，而我們中國的《公務(wù)員法》必然具有中國的時代特色，那就是我們今天制定的《公務(wù)員法》，首先要貫徹堅持黨管干部，正因?yàn)槲覀円獔猿贮h管干部的原則，所以我們《公務(wù)員法》的總則里面要確定黨管干部的路線、方針、政策以及《公務(wù)員法》的具體的三個理念要具體地貫徹執(zhí)行和落實(shí)黨管干部，而在我們中國的今天與我們中國的特色制度相適應(yīng)我們建設(shè)的是中國特色的公務(wù)員制度，在我們國家中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，這就是我們的政治制度的特色。正因?yàn)槲覀兊恼沃贫染哂羞@樣的特色，所以我的公務(wù)員制度必然和西方的公務(wù)員制度存在原則的重大的區(qū)別，假如我們不能從中國特色政治制度去理解，我們恐怕對我們的《公務(wù)員法》的規(guī)定無法理解為什么這樣規(guī)定而不那樣規(guī)定。尤其是今天我們需要的《公務(wù)員法》是要從我們現(xiàn)階段的國情出發(fā)，一方面，我們保持了93年公務(wù)員暫行條例所規(guī)定的公務(wù)員制度的連續(xù)性，同時又總結(jié)了這10幾年來我們改革的經(jīng)驗(yàn)，吸收了其中改革的結(jié)果來完善我們的公務(wù)員制度。 所以從這里來看我們的《公務(wù)員法》又具有一定的過度性。正是基于這樣三大理由我們今天的《公務(wù)員法》具有中國特色。我們后面將圍繞《公務(wù)員法》的指導(dǎo)思想、原則、制度創(chuàng)新以及公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和行為規(guī)范來論述今天我們今天的《公務(wù)員法》為什么是這樣的《公務(wù)員法》，到底是一個什么樣的《公務(wù)員法》。
（二）《公務(wù)員法》的誕生
《公務(wù)員法》的誕生不容易，我們國家從2000年正式開始起草《公務(wù)員法》到今年四月二十七號頒布，經(jīng)歷了5年的時間，而我們國家準(zhǔn)備搞公務(wù)員制度我們都知道是黨的十三大，我們黨的十三大提出要建立公務(wù)員制度，從此我們首先制定了《公務(wù)員暫行條例》，其次我們今天終于頒布了《公務(wù)員法》。
二、《公務(wù)員法》要解決什么問題
1. 規(guī)范公務(wù)員的管理
《公務(wù)員法》要解決什么問題的呢？首先，作為一個《公務(wù)員法》它是要規(guī)范公務(wù)員，要規(guī)范公務(wù)員的行為，規(guī)范公務(wù)員的從政活動，所以《公務(wù)員法》首先要解決
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除痛苦可以有別的方式，在封建時代消除痛苦有什么方式呢？沒有這個辦法，比如民跟官鬧矛盾了只有當(dāng)這個矛盾發(fā)生到最最激烈的地步通過農(nóng)民起義_你這個政府，但是在今天的世界上沒有哪個國家的政府允許老百姓造反、允許老百姓起義，同樣我這里列舉的2003年4月份轟動全國的浙江大學(xué)畢業(yè)生周渝超案，這個周渝超考上了公務(wù)員不容易，但是因?yàn)樗w檢發(fā)現(xiàn)有乙肝小三陽就被拒絕公務(wù)員門外了，的確應(yīng)該說我們的政府不要他當(dāng)公務(wù)員造成了很大的痛苦，但是這個周渝超一怒之下跑到人事局刺殺公務(wù)員，造成我們的公務(wù)員一死一重傷，后來我們知道這個周渝超被判處死刑，在這里我想說周渝超被判處死刑他是罪有應(yīng)得，為什么？因?yàn)樵诮裉斓氖澜缟蠜]有哪個國家的政府允許老百姓拿著刀來找我們政府說話。這就是我們看到的規(guī)律性的現(xiàn)象，我們也看到在西方的歷史上曾經(jīng)承認(rèn)過決斗的合法性，你遇到?jīng)_突怎么辦？向?qū)Ψ饺フf決斗，但是今天在西方?jīng)Q斗也被認(rèn)為是野蠻的，甚至我們沒有看到哪個國家的總統(tǒng)，哪個國家的總理接受老百姓的挑戰(zhàn)，去跟老百姓決斗。這就是我們看到的人類用法律來消除痛苦，用法律來調(diào)整公務(wù)員跟國家的關(guān)系，公務(wù)員跟老百姓的關(guān)系。
當(dāng)我們講到這里的時候，那么我們的《公務(wù)員法》就要解決這樣一個問題，那就是要強(qiáng)化這個公務(wù)員的依法監(jiān)督和管理。我這里列舉的一個案例你會發(fā)現(xiàn)為什么這個問題會出現(xiàn)呢？在我們國家，有一個市的市委書記，這位李新民一上任就決定耗資百萬搞閱兵式，全市一萬多名干警和機(jī)關(guān)工作人員為此統(tǒng)一吃穿演練三天豎立街頭，等待市委書記的檢閱。你想這樣一個荒唐透頂?shù)臎Q策誰來監(jiān)督呢？我這里耗資百萬劃了一個橫杠，想想看在西方一個國家假如一個領(lǐng)導(dǎo)人要耗資百萬，這個在西方國家錢掌握在誰的手里呢？議會手里。在我們國家那么誰來監(jiān)督這樣一位市委書記呢？這就使我們不得不必須通過一個《公務(wù)員法》解決這樣一個依法監(jiān)督和管理的問題。不然的話，任何一個在掌握權(quán)力的人，他想怎么干就怎么干，他想怎么行使權(quán)利就怎么行使權(quán)利，那是非�？膳碌�。
2. 保障公務(wù)員的合法權(quán)益
此外，我們的《公務(wù)員法》還有解決另外一個問題，那就是為了保障公務(wù)員的合法權(quán)益，因?yàn)樵诮裉斓纳鐣�，公�?wù)員不是國家進(jìn)行社會管理的章程工序，公務(wù)員也是一個勞動者，公務(wù)員和國家之間不是歷史上存在的所謂特別權(quán)力關(guān)系。公務(wù)員也是一個勞動者，公務(wù)員和國家之間的關(guān)系在相處過程中、在勞動過程中，那么我們也必須保證公務(wù)員的合法權(quán)益。實(shí)際上，我們制定的《公務(wù)員法》就要解決這樣一個問題，應(yīng)該關(guān)心公務(wù)員的生存狀態(tài)和工作狀況，使公務(wù)員對這樣一個法有親切感，不然的話這樣一個法必然會失敗的。所以從這個角度來說，我們的《公務(wù)員法》從某種意義上來說也可以說是一個人權(quán)保障法，是公務(wù)員的權(quán)益保障法。
《公務(wù)員法》為什么要解決這樣一個問題呢？我們來看一個實(shí)例，今天我們國家公務(wù)員有多少人呢？將近654萬人，據(jù)統(tǒng)計去年年底是653.67萬人，我這里用的是一個準(zhǔn)確的數(shù)字，這個整數(shù)654萬人官和民之比就是1：198，這也是一個整數(shù)，我們13億人口198個人里面就有一個是公務(wù)員，這將近654萬里面有92%的公務(wù)員都處于主任科員以下的職位，縣處級只有5.5%，市區(qū)級只有0.4%。你想啊，我們有92%的公務(wù)員都處于主任科員以下，他的一生，他的生存狀態(tài)，他的工作狀況如果得不到切實(shí)的保障，那么怎么去調(diào)動公務(wù)員的積極性呢？還有我們的公務(wù)員立法，的確要制約到8%的公務(wù)員，但是8%的公務(wù)員是我們的《公務(wù)員法》要關(guān)心的一部分，但是更重要的還有92%公務(wù)員我們不能忽略。如果我們的公務(wù)員立法只為8%的公務(wù)員服務(wù)，而不為92%的公務(wù)員，那么肯定是不公平的。尤其我還有注意到一個現(xiàn)象，那就是在我們國家縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員占全國公務(wù)員的58%,這58%是什么意思呢？我們知道縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員由于他的工作環(huán)境的限制他沒有什么上升空間，因?yàn)榭h長只不過是個處長，縣公安局局長不過是個科長，這種有幾個人能擔(dān)任縣長、副縣長、公安局局長、副局長呢？所以這個58%的公務(wù)員里面，其中絕大部分只能以科員的身份就退休了，甚至是辦事員就退休了。那么假如在今天的現(xiàn)實(shí)生活中，公務(wù)員的權(quán)力得不到保障怎么去調(diào)動他們的積極性。因?yàn)楣珓?wù)員也是一個權(quán)力主體，其實(shí)公務(wù)員作為權(quán)利主體，他是勞動者也有自己正當(dāng)利益，他的合法權(quán)益也應(yīng)該給予充分保障，事實(shí)上我們知道公務(wù)員的奉獻(xiàn)是有回報的，我們提倡公務(wù)員無私奉獻(xiàn)，但是我們說無私奉獻(xiàn)只是提倡。
公務(wù)員在他一生中有30到40年的工作生涯，在30到40年的工作年齡里面他的奉獻(xiàn)應(yīng)該有回報。就像一句歌詞唱的一樣：藍(lán)天奉獻(xiàn)給白云，長路奉獻(xiàn)給遠(yuǎn)方。其實(shí)公務(wù)員為人民服務(wù)他的30到40年應(yīng)該有所回報，這種回報你想來想去要么政治上得到發(fā)展，要么經(jīng)濟(jì)上得到發(fā)展。政治上發(fā)展當(dāng)官，但是我們知道官的位置有限，那么就應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)上得到發(fā)展。但是我們大家注意到?jīng)]有，今天的公務(wù)員，如果你在政治上得不到發(fā)展在經(jīng)濟(jì)待遇也上不去，這就是為什么形成了千軍萬馬擠獨(dú)木橋當(dāng)官這條路。我們還注意到，應(yīng)該說公務(wù)員和企事業(yè)單位的職工是一樣的，他們都應(yīng)該享受憲法規(guī)定的勞動權(quán)、工資權(quán)、休假權(quán)等等基本人權(quán)。但是事實(shí)上我們發(fā)現(xiàn)我們公務(wù)員自己的人權(quán)也得不到保障，更不要說保障老百姓的人權(quán)。舉個例子，勞動權(quán)經(jīng)常與人談?wù)撈饋砦覀兊哪信降葐栴}，為什么男同志60歲退休女同志55歲退休呢？它是不是侵犯了婦女同志的勞動權(quán)呢？這就值得我們思考，我們的政府認(rèn)為我們的就業(yè)問題等等問題比較嚴(yán)峻，但是問題是我們有沒有貫徹勞動權(quán)男女平等的同時來解決這個問題呢？還有工資權(quán)，我們在現(xiàn)實(shí)生活中看到有的地方政府隨意或者動不動就克扣公務(wù)員工資的現(xiàn)象，也有休假權(quán)，休假權(quán)也很難得到落實(shí)，有的公務(wù)員對我說教授啊假如我們的局長不休假我敢提出來休假嗎？實(shí)際上我們看到假如沒有一種制度在那里，那么這樣的權(quán)力也得不到保障。
此外，我再講一個案例：我們來看公務(wù)員的人權(quán)還存在什么問題需要解決?發(fā)生在一個市公安局的一個警察叫韓正西，這位警察從1998年起因?yàn)楣ぷ髟蚋鷨挝话l(fā)生矛盾他多次上訪，而由于他上訪他所在的公安局精神疾病鑒定組就認(rèn)定他的行為是喪失辨認(rèn)和控制能力，在沒有向他本人宣布又沒有向他家屬宣布的情況下就把他送到精神病院監(jiān)護(hù)治療長達(dá)9個月。等他從精神病院出來以后，他就把公安局告到法院，但是法院認(rèn)為雖然被告公安局行為違法，你看的確公安局的行為違法了，因?yàn)楣簿謨?nèi)部精神病鑒定組認(rèn)為他有精神病，這個鑒定沒有法律約束力，這是一個內(nèi)部鑒定，而且既沒有向他本人宣布又不向他家屬宣布，非常明顯是違法的，但是法院有認(rèn)為，這是內(nèi)部行為法院不予受理。什么意思？這就是我們中國今天的另一個現(xiàn)實(shí)民告官是不包括公務(wù)員的，公務(wù)員不能起訴政府。這在1989年的行政訴訟法里面有明確的規(guī)定。那么公務(wù)員不能告政府，假如公務(wù)員被政府警告、記過、記大過、降級、撤職甚至開除，開除公務(wù)員我們說是要影響他的一生的，甚至影響他的家庭幸福，那么公務(wù)員該怎么辦呢？
我們都知道在今天公務(wù)員只能申訴一次，但是內(nèi)部申訴，你想啊!假如打擊報復(fù)各官員的正好是河北省委書記陳維高的時候，那個公務(wù)員他到哪里去救濟(jì)啊？事實(shí)上他不僅得不到申訴的救濟(jì)，反而把他送去勞動教養(yǎng)，一直到這位省委書記，原省委書記垮臺以后才放出來，這就是我們看到的民告官由于在今天不包括公務(wù)員，所以公務(wù)員他的救濟(jì)途徑存在一定的限制，關(guān)于這一點(diǎn)我不得不說一個理論。為什么會存在不讓公務(wù)員告政府呢？實(shí)際上我們國家受到特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，這個特別權(quán)力關(guān)系理論的廢除問題實(shí)際上是一個世界性的問題。這個理論認(rèn)為政府跟公務(wù)員不同于政府跟老百姓的關(guān)系，是特別權(quán)力關(guān)系。在這個特別關(guān)系理論里面法治和人權(quán)都要受到一定的限制，這個理論啊其實(shí)我們看到法治受到限制人權(quán)受到限制，所以政府跟公務(wù)員之間的關(guān)系就跟政府跟老百姓的關(guān)系不一樣。
其實(shí)這個理論在封建時代就已經(jīng)存在，我說一句話大家就明白，封建時代有一句話叫什么呀？君要臣死，臣不得不死，皇帝叫你死你就得死，這就是特別權(quán)力關(guān)系。但是這個理論到了資產(chǎn)階級時代，雖然存在但是隨著資產(chǎn)階級法_家的建立這個理論逐漸逐漸在世界范圍內(nèi)被拋棄了。甚至我們看到在英國到了1993年一個跨時代的案件里面，也就是貝克利蘭特斯的夫人把這個特別權(quán)力關(guān)系在英國也廢除了，所以我們看到在美國也好，西方很多國家公務(wù)員叫雇員，雇員跟政府的關(guān)系雇員跟雇主的勞動關(guān)系。而英國在93年發(fā)生過一個案子，蘭特斯的夫人在伯明翰市警察局上班但是在該年7月份辦公室主任的位置空缺，上級就提拔她去做辦公室主任。但是蘭特斯的夫人認(rèn)為自己年紀(jì)輕、經(jīng)驗(yàn)不足、資歷不夠，她不愿意當(dāng)辦公室主任，但問題是在她反對的情況下上級有關(guān)部門違背她勞動者的意愿叫她立即去擔(dān)任辦公室主任，就這樣她被強(qiáng)行提拔了。你想啊一個人不愿意當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)非要她當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)會造成什么后果呢？我們都知道被提拔以后，甚至她被強(qiáng)行提拔以后權(quán)力就大了，而權(quán)力越大責(zé)任就越大，責(zé)任越大壓力越大，壓力越大就導(dǎo)致她要神經(jīng)衰弱被迫病退回家。那么這個公務(wù)員該怎么辦呢？實(shí)際上在這個案子里面蘭特斯的夫人跟政府交涉沒有結(jié)果以后就把政府起訴到法院。而這個案件的主審法官克卡莫認(rèn)為蘭特斯的夫人的強(qiáng)行提拔和她的神經(jīng)衰弱之間有直接關(guān)系，違背她的意愿強(qiáng)行提拔造成神經(jīng)衰弱，所以國家要承擔(dān)責(zé)任，政府要承擔(dān)責(zé)任，為此判決給以她6.7萬英鎊國家賠償，并且支付全額退休金。在6.7萬英鎊里面，7000英鎊是醫(yī)療費(fèi)用，6萬英鎊是強(qiáng)行提拔造成的精神損失。這就是我們看到在西方國家公務(wù)員他僅僅是個勞動者，是一個雇員，為此他的勞動的意愿要給予尊重。但是如果我們大家去查看我們國家1989年行政訴訟法它是明確規(guī)定的民告官不包括公務(wù)員。
我再舉個例子，我們國家的香港，香港1997年7月1號回歸，回歸以來由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的挫折，政府2次削減公務(wù)員的工資、薪酬，引起了公務(wù)員團(tuán)體的不滿，認(rèn)為政府減薪行為違反香港基本法于是向法院提起訴訟，要求政府向公務(wù)員發(fā)還100億港元的薪金。今年7月13號，我們看到結(jié)果法院受理了這個案子以后香港終審法院就公務(wù)員起訴香港政府違法減薪的行為做出判決特區(qū)政府勝訴。這個判決指出公職薪酬調(diào)整條例是依法規(guī)制定的有效條例，不違背基本法。這個案例表明在我們國家的香港，那里的公務(wù)員如果對于政府的減薪行為或者其他處理公務(wù)員可以起訴政府，那么我們的《公務(wù)員法》應(yīng)該怎么解決公務(wù)員的人權(quán)保障問題和合法權(quán)益的保護(hù)問題呢？我們后面還會加以介紹。
三、《公務(wù)員法》的指導(dǎo)思想
1. 以馬列主義、_思想、_理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)
《公務(wù)員法》的指導(dǎo)思想其實(shí)就像任何一個法律一樣，每一個法都應(yīng)該有一個指導(dǎo)思想，這個指導(dǎo)思想事實(shí)上是這個法的靈魂。它像一根紅線一樣貫穿這個法的始終，所以我們看到任何一部法它的指導(dǎo)思想史非常非常重要的，它確立了這個法的行動指南、宗旨和方向。按照我們今天頒布的《公務(wù)員法》的規(guī)定。首先它確立了以馬克思、列寧主義_思想、_理論和三個代表重要思想的指導(dǎo)，實(shí)際上我們看到馬列主義、列寧主義_思想、_理論和三個代表重要思想在去年我們?nèi)珖舜?月份的會議上我們通過修改憲法把三個代表重要思想寫到了憲法里，所以馬列主義、_思想、_理論和三個代表重要思想已經(jīng)成為我們國家憲法的指導(dǎo)思想。那么將憲法的指導(dǎo)思想，確立為我們《公務(wù)員法》的思想之一，應(yīng)該說它有重大的意義。因?yàn)樵谖覀儑夜珓?wù)員必須有信仰，而這種信仰必須以信仰馬列主義、_思想、_理論和三個代表重要思想以此為指導(dǎo)來開展我們的工作。在我們國家我們說公務(wù)員制度它是一項重要政治制度，正因?yàn)楣珓?wù)員制度是我們的一項重要的政治制度，所以我們必須堅持這樣一個指導(dǎo)思想。
2. 堅持黨管干部的原則
《公務(wù)員法》還確立了另外一個指導(dǎo)思想，那就是要堅持黨管干部的原則，應(yīng)該說將黨管干部原則確立為《公務(wù)員法》的另外一個指導(dǎo)思想，符合我們中國 ……（未完，全文共34840字，當(dāng)前僅顯示6267字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)課件：《公務(wù)員法》與公務(wù)員制度》）