干部學習講稿：遏制權力腐敗，加強制度建設（下）

遏制權力腐敗，加強制度建設（下）
楊偉東
國家行政學院法學教研部教授
（二）權力的運行機制
第二個方面，權力的運行機制，在一個機構，一個部門的權力很確定的情況之下，我們做了適當分解的情況下，權力運行機制的建設就至關重要，我們可以說有很多的運行機制的問題，那我今天想跟大家討論的就是這四個方面，一個是科學民主決策，第二個是程序公正，第三是公開，第四是公眾參與。
第一個問題，就是科學民主決策。這是大家可以看到，我們現(xiàn)在的黨政領導很重要的一項權力就是決策權，也是這些年來腐敗很容易發(fā)生的一個領域，就是決策當中出現(xiàn)問題，無論是土地、無論是建設項目等等這些方面就是在決策當中，很多領導就是借著這樣的機會而腐敗。所以，我們在權力分解的情況之下，如何讓這些權力行使，決策重大事項，重大項目的決策權能夠合理的行使，是我們值得討論的一個問題。
我想有幾個方面的問題值得關注，第一集體討論決定，第一個問題剛才提到密切相關聯(lián)的，我們現(xiàn)在很多決策完全是少數(shù)的領導，一把手完全就拍板，所以沒有一個合理的機制，能夠約束，當然既沒有紀檢部門也沒有上級部門的監(jiān)督，或者監(jiān)督不到位的情況，也有一個本身是集體討論的問題而轉換成了官員的個人。
所以，建立一個集體討論的機制是我們在科學民主決策當中的第一個體現(xiàn)，就是在決策的時候，凡是重大項目都應當是通過集體討論，沒有通過集體討論的決策是不能夠通過的，所以這是我們第一個應當建立的機制，所以在科學民主決策當中的第一個，凡是涉及到重大的項目、重要的人事安排當中，應當通過集體討論的方式來解決，不能夠完全由一個人說了算，完全由一把手說了算，所以集體討論機制是我們在權力運行當中，第一個涉及決策當中應當建立的機制。
國務院最近發(fā)布的一個關于加強法制政府建設當中也
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規(guī)定，我們對重大事項投資項目，重大投資項目都需要這樣的一個機制，這是一個非常合理有效的機制安排，我們應當具體的研究怎么來評估，用什么方法能夠真正讓這樣的評估機制發(fā)揮它應有的作用，所以這是第二個方面，我覺得我們很多的部門，尤其是投資項目，重大的項目，管理的這些部門，我們應當充分的研究風險評估如何來運行，它的環(huán)節(jié)到底有哪些，我們如何建立一個科學的風險評估機制，真正納入到了重大事項的決策當中。
第三，要進行合法性評估。如果說風險評估更多是一個帶有科學性的，集體討論更多是允許各方意見的參與，能夠發(fā)揮集體智慧的話，合法性審查很重要的一個方面就是我們在一個部門決策的時候，就應該考慮有多大的權限，遵循什么機制，凡是不合法的，超越職權的這些事項都是不能夠進行的，避免了這個項目是一個好項目，然后一投入、一上馬就是違法的，所以你也可能有風險評估，覺得風險沒有那么大，也有可能集體討論，但是政府不應當做這樣的事情。所以現(xiàn)在有一些地方，有一些地方政府在城市開發(fā)當中確實如此，打著為經濟發(fā)展、打著能夠為老百姓帶來好處的這種傾向，而采取了非法的手段，而帶來的負面作用很大，當然這中間也引發(fā)了腐敗問題。所以，第一個方面，我們在權力運行當中首先要控制的那些重要事項、重要建設項目、投資項目，重要的人事安排，我們都應當通過一系列的，在決策機制當中就建立有效的機制來避免這些問題的發(fā)生。
第二個，程序公正。我們前面談到的似乎都是從結果來說的，很多人意識到權力的行使當中更多也是從結果來說的，我的結果沒有出現(xiàn)違法的現(xiàn)象，結果大家都覺得很合理，沒有出現(xiàn)問題。但實際大家要看到，我們既要注重你有沒有權力，該怎么來行使權力，同時要注重過程，而過程同樣是控制避免權力腐敗發(fā)生的一個重要方面。
所謂的程序就是我們做事情，行使權力的一個流程，用什么方式，采取什么步驟，有哪些環(huán)節(jié)，用什么方式。相比于結果來說，很多人認為程序是不重要的，我只要結果讓大家滿意了，結果沒有違法，結果沒有出現(xiàn)問題，好像我已經做得很到位了，但實際大家可以看到，有很多的問題其實就是因為程序出了問題，所以大家不能小看程序的作用。
_總理曾經對程序的意義作出這樣的一個概括，他說沒有程序的民主，就沒有實質民主。換句話說，如果程序當中都沒有達到，你很難說達到了民主就是合理的，所以沒有程序的民主就沒有實質的民主，這話說得很絕決，很強調了程序的作用，也是實際隨著發(fā)展大家可以認識到了程序的意義。
通常認為程序有兩個方面的作用，一個是它的工具性的作用，另一個是獨立的價值。傳統(tǒng)上很多人認為程序就是能夠達成一個好的結果，我按照這樣的程序能達到一個好的結果，這個更多是工具性的，就是為了一個好的結果要遵循這樣的程序。但另一方面有人認為程序的意義本身就有獨立的價值，不需要依附于實體，當然我做這樣的程序，遵循這樣的程序能達到好的結果，這當然是程序具有的功能和作用，但是程序本身它有獨立的意義。比如說程序本身就可以減少避免錯誤的發(fā)生。我按照這樣的程序，按照計算機這樣的一個流程運作，就可以保證電腦的正常運作，這就是一個本身的作用，程序本身的作用。所以大家不要小看程序，不要小看程序在避免腐敗發(fā)生當中的作用。
我個人認為遵循程序公正當中有兩個方面是值得我們關注，第一，細化執(zhí)法流程，細化權力行使的流程，這是我們同樣可以做的，對一個部門，對一個機構，甚至對一個政府來說，我們擁有很多權力，行使這樣的權力，作出這樣的決定要遵循什么樣的流程，我們應當細化�，F(xiàn)在通常對政府而言有很多的流程，很多的管理都有大的安排，但是很多細節(jié)需要我們去細化它，我們的政府，我們的機構本身有這樣的權力，所以我們現(xiàn)在可以提到，政府或者有關部門不能隨便去行使權力，國家法律或者是黨沒有給你的，中央沒給你的，你是沒有擁有這樣的權力，你不能夠為老百姓設定權力，你沒有處罰權，不能隨便行使處罰權，你沒有審批的權力當然不能夠隨便審批，這是一個我們非常嚴格的要求。
但是對于執(zhí)法的流程，執(zhí)法的程序，行政機關和有關的部門是可以有所作為的，比如說你的處罰程序，在國家法律規(guī)定的情況之下，你可以細化自己內部的程序。內部的程序當中你就可以細化，比如這個程序，工作人員發(fā)現(xiàn)違法問題應當怎么處置，執(zhí)法的時候應當有幾個人員的參加，兩個人員參加的話，這兩個人之間如何協(xié)調，如何來形成制約，就是你可以細化的。你的決定作出之后，用什么方式來作出，各個處置之間的制約機制是如何的，比如說某一個部門，執(zhí)法部門做完之后，法治部門是不是要審查，審查完了之后是不是相應主管的副局長要審核，最后局長是不是要審核，最后才是集體討論，這就是一個內部細化的流程。我們現(xiàn)在有些大體的安排，但是沒有很細化的機制的安排，而這樣的一個細化就能夠使你避免每一個崗位，每一個執(zhí)法人員能夠任意所為，能夠讓他按照這樣的流程來進行，所以我覺得我們很多部門，很多的機構可以做的一項重要工作，就是把自己的執(zhí)法流程，執(zhí)法的程序能夠逐步的細化，最好能夠通過一個文件把這樣的流程固定化，這是第一個我認為至關重要的方面。
第二個方面，就是要嚴格遵守執(zhí)法程序。無論是國家法律，我們黨的要求，黨的規(guī)定，還是一個部門當中細化的流程，一旦通過之后就必須要嚴格遵守，不遵守就會帶來很多的問題。
我同樣舉兩個事例，一個我稱之為是一張白紙征用34畝地。前年某一個地方曾經發(fā)生了一個村子里集體上訪的事情，最后發(fā)現(xiàn)一個很重要的問題，實際上是國土局濫用職權，沒有遵循嚴格的規(guī)定征用土地，違法征用土地。事情起因原本是當?shù)氐囊粋�磚廠看中了某一個村的幾十畝地，他為了建磚廠想用這塊地，他也很清楚知道要用這些地是要經過政府部門審批的，所以他就找到了這個市的國土局，談了他的想法，想要發(fā)展需要一些土地，看中了這個村子的土地。那作為一個國土部門具體來辦理土地征用程序的這樣一個機構，他應當很清楚自己的權限，他應當很明確的知道征用土地的程序，他應當很清楚的告訴這個磚廠，但他沒有。他反而跟磚廠達成了私下協(xié)議，說我?guī)湍憬鉀Q這個問題，一畝地十萬，34畝地340萬，余下的問題我?guī)湍憬鉀Q，所以實際上最后是國土局找到了當?shù)氐拇彘L，告訴他國家要征用這塊地，一畝地補償3萬塊錢，村長當然不愿意，但是懾于國土局的壓力沒有辦 ……（未完，全文共13852字，當前僅顯示3295字，請閱讀下面提示信息。收藏《干部學習講稿：遏制權力腐敗，加強制度建設（下）》）