臺灣城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)：一種因地制宜的城鄉(xiāng)計劃

臺灣城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)：一種因地制宜的城鄉(xiāng)計劃

【摘要】城鄉(xiāng)風(fēng)貌計劃是臺灣特有的城鄉(xiāng)計劃。臺灣地小人稠，資源自有其限制，所以，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，便成為臺灣都市計劃的首要目標(biāo)。但是，城鄉(xiāng)之間的建筑空間關(guān)系日益模糊、復(fù)雜，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的快速城市化等社會條件的變化，傳統(tǒng)二元化的土地使用管制制度，已無法滿足重建城鄉(xiāng)關(guān)系的需求，反而深化了城鄉(xiāng)建設(shè)問題。因此，為改善長期城鄉(xiāng)發(fā)展的差距問題，同時因應(yīng)新土地計劃體系的提出，上世紀(jì) 90 年代實為臺灣都市計劃體系轉(zhuǎn)型的重要時期。在此時期雖有提出《城鄉(xiāng)計劃法（草案）》，但在種種因素的交互作用下，最終被《土地計劃法（草案）》所替代。因此，在既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程中，地方人文地景的逐漸消失與城鄉(xiāng)資源的無法妥善留存或再利用，只能采取軟性手段來逐漸改善，方能尊重既有的建設(shè)現(xiàn)況。換言之，突顯地方人文地景特色的城鄉(xiāng)風(fēng)貌建設(shè)，遂成為另一類因地制宜的城鄉(xiāng)計劃。事實上，受現(xiàn)代化工業(yè)社會發(fā)展的驅(qū)使，農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)向城市型建設(shè)的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人文地貌的流失與幾乎趨同性的規(guī)劃發(fā)展，將造成各城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的阻礙。本研究系通過上世紀(jì)90 年代臺灣計劃體系演變脈絡(luò)，探討其城鄉(xiāng)風(fēng)貌計劃對城鄉(xiāng)關(guān)系的積極作用，作為內(nèi)地城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對的參考。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)計劃體系；城鄉(xiāng)風(fēng)貌計劃；城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展

1．前言
臺
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對當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)環(huán)境經(jīng)營的方法，特別是著重在既有城鄉(xiāng)建設(shè)背景下，通過逐年逐次的局部環(huán)境改造來發(fā)展城鄉(xiāng)風(fēng)貌的經(jīng)驗，可作為未來深化內(nèi)地城鄉(xiāng)規(guī)劃效益的參考。

2．上世紀(jì)90年代臺灣計劃體系的演變

上世紀(jì)90年代是近半世紀(jì)以來臺灣計劃體系“質(zhì)”與“組成”演變的重要階段。臺灣近代都市計劃發(fā)展過程大致可分為計劃引進(jìn)、計劃改革、體系轉(zhuǎn)型等三個重要階段。臺灣都市計劃源于1900 年日本殖民地政府在主要城市開始實施的都市計劃，在1945 年到1964 年期間，由于政府在1939 年公布的都市計劃法無法滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，便于1964年進(jìn)行都市計劃本土化改革，并將都市計劃體系區(qū)分為主要計劃與細(xì)部計劃級制。上世紀(jì)80年代是臺灣計劃體系與計劃法規(guī)制度演變過程中較為混亂的時期。1979年提出作為統(tǒng)籌計劃體系的土地綜合開發(fā)計劃，由于缺乏彈性及缺少法源根據(jù)，同時也未能有效因應(yīng)高度城市化及工業(yè)化造成城鄉(xiāng)建設(shè)差距，以及城鄉(xiāng)計劃用地與非計劃用地之間土地使用二元化管制矛盾，因此造成執(zhí)行效果不彰，未能充分引導(dǎo)都市計劃體系。

鑒于上世紀(jì)80年代都市計劃體系未能有效管理城鄉(xiāng)發(fā)展失序問題，90 年代都市計劃體系向土地計劃轉(zhuǎn)型便成為計劃體系演變的重要階段。1990 年，臺灣都市計劃在土地綜合開發(fā)計劃提出后，開始轉(zhuǎn)向綜合性計劃體系，并區(qū)分為屬于執(zhí)行性的縣市綜合發(fā)展計劃及指導(dǎo)性的區(qū)域計劃，成為未來建立土地規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。由于土地綜合開發(fā)計劃內(nèi)容與定期的不明確，便于1993 年重新修訂《土地綜合開發(fā)計劃》及同時擬定《土地綜合發(fā)展計劃法》，而隨后于1996 年便核定了《土地綜合開發(fā)計劃》，同年《土地綜合開發(fā)計劃法》再進(jìn)行修正調(diào)整，并更名為《土地計劃法（草案）》，該法案歷經(jīng)十余年的修改與調(diào)整后于2012 年正式立法，成為未來指導(dǎo)臺灣土地計劃的上位法令依據(jù)。

土地規(guī)劃體系的內(nèi)容缺失是上世紀(jì)90 年代臺灣計劃體系轉(zhuǎn)型的主要問題，特別是城市計劃地區(qū)與非城市土地使用的二元化土地管制與計劃法規(guī)定位。表1顯示在土地規(guī)劃體系中包括覆蓋全島的土地綜合開發(fā)計劃，以及引導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的區(qū)域計劃和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)的都市計劃與非都市土地使用管制等三個計劃層面，其中分別通過部門建設(shè)計劃與縣市綜合發(fā)展計劃作為銜接全島與區(qū)域，區(qū)域與地區(qū)之間計劃體系的樞紐。但是，在該計劃體系中僅有區(qū)域計劃與都市計劃具有法定地位，而土地綜合開發(fā)計劃與縣市綜合發(fā)展計劃卻無相對應(yīng)的法令支撐，因此兩者較容易隨著政策變動而改變，進(jìn)而造成都市計劃與非都市土地使用分區(qū)計劃缺乏明確計劃方向及上位計劃法規(guī)依據(jù)，無法具體落實計劃目標(biāo)，并衍生上下位計劃之間執(zhí)行依據(jù)的問題。

目前，臺灣多數(shù)都市計劃區(qū)還是實行主要計劃與細(xì)部計劃合并擬定的方式。作為主要計劃的都市計劃一般以25 年為一個計劃周期，并作為城鄉(xiāng)計劃區(qū)的原則性與計劃性的控制計劃，其性質(zhì)屬于空間實質(zhì)的發(fā)展計劃，較具彈性。相對的作為規(guī)范性及管制性的細(xì)部計劃則以局部地區(qū)，或以4 年為一期的中、短程事業(yè)及財務(wù)計劃，其執(zhí)行較無彈性。在臺灣營建署《2000 年城鄉(xiāng)計劃體系與現(xiàn)行計劃體系轉(zhuǎn)換》（2000）研究中指出臺灣在土地使用劃分上，將土地使用分為都市土地與非都市土地分別管制，措施各不相同，造成城鄉(xiāng)之間計劃發(fā)展管制上的差距。

[1] 由于非都市土地僅有管制而無計劃引導(dǎo)，加上上位的區(qū)域計劃功能不彰，因此非都市土地使用管制規(guī)則只是一種消極性的限制措施，并無法積極引導(dǎo)非都市土地合理的利用發(fā)展，無法達(dá)到規(guī)劃管制的積極目的。長期以來在計劃區(qū)土地使用與非城市土地使用各依據(jù)不同的計劃管制措施下，造成地區(qū)縣市政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用與資源分配的困難，只能采取土地使用變更方式，彌補(bǔ)計劃法規(guī)的不足。但是，這種土地使用方式的變換卻加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化，提供城市向村鎮(zhèn)蔓延的途徑，并改變村鎮(zhèn)原有地貌與文化。

有鑒于90年代都市計劃體系轉(zhuǎn)型仍未能解決城鄉(xiāng)土地二元管制缺失，以及改善區(qū)域空間資源分配問題，1999年臺灣營建署試圖以《城鄉(xiāng)計劃法（草案）》來強(qiáng)化《土地計劃法（草案）》內(nèi)涵，并作為解決城鄉(xiāng)問題的主要手段。然而，在2002年推動的新土地綜合發(fā)展計劃法草案中，都市土地與非都市土地仍分別沿襲以往都市計劃法與非都市土地使用管制規(guī)則的辦法，2004年《土地計劃法（草案）》規(guī)劃將土地計劃體系分為“全島土地計劃－都會區(qū)域計劃”“特定區(qū)域計劃－直轄市、縣市土地計劃”等三種計劃層面，但是在過渡期間地方層級的計劃發(fā)展管制仍以沿用都市計劃與非都市土地使用管制，這二種計劃法規(guī)對土地使用管制的規(guī)劃，阻礙了《城鄉(xiāng)計劃法（草案）》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用的企劃，該草案也隨之宣告終止。

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