干部學(xué)習(xí)講稿：新《環(huán)境保護(hù)法》解讀（下）

目錄/提綱：……
二、《環(huán)境保護(hù)法》修訂的主要內(nèi)容
（二）政府及其行政主管部門(mén)的環(huán)保職責(zé)與責(zé)任
（三）企業(yè)的環(huán)保義務(wù)與責(zé)任
（四）公眾環(huán)境權(quán)利
三、新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施展望
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干部學(xué)習(xí)講稿：新《環(huán)境保護(hù)法》解讀（下）
王社坤
北京大學(xué)法學(xué)院博士

二、《環(huán)境保護(hù)法》修訂的主要內(nèi)容
（二）政府及其行政主管部門(mén)的環(huán)保職責(zé)與責(zé)任
第四涉及到環(huán)評(píng)制度的修改，環(huán)評(píng)大家知道，是預(yù)防性的制度，也是目前我們中國(guó)在環(huán)保領(lǐng)域里邊應(yīng)用最廣泛，環(huán)保部門(mén)最倚重的一項(xiàng)制度，尤其重要的是我們國(guó)家還專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)評(píng)制定了一部法律，2002年頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，由此都可以看得出來(lái)我們對(duì)這個(gè)環(huán)評(píng)制度的重視程度。但是很遺憾我們說(shuō)環(huán)評(píng)并沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，為什么這么說(shuō)，大家可以想象一下，環(huán)評(píng)其實(shí)它的功能類(lèi)似于是一個(gè)過(guò)濾器，會(huì)把這個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比較大的企業(yè)過(guò)濾掉。那換一句話說(shuō)，如果環(huán)評(píng)制度執(zhí)行得好的話，通過(guò)環(huán)評(píng)的這些企業(yè)其實(shí)都是一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比較小的企業(yè)，我們的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境狀況應(yīng)該是越來(lái)越好才對(duì)。
但是我們可以看到，剛才提到了，我們的環(huán)境狀況日益惡化，而我們的環(huán)評(píng)執(zhí)行率從2003年開(kāi)始都維持在99.9%，接近100 %，由此可見(jiàn)我們說(shuō)環(huán)評(píng)沒(méi)執(zhí)行好。當(dāng)然我們說(shuō)環(huán)評(píng)沒(méi)執(zhí)行好，除了執(zhí)行層面的原因之外，立法上的問(wèn)題不容忽視，最典型的我們說(shuō)我們的環(huán)評(píng)只針對(duì)的是項(xiàng)目和規(guī)劃，你制定一個(gè)規(guī)劃要做環(huán)評(píng)，你要做一件具體的事，你要建一個(gè)化工廠，要蓋一個(gè)造紙廠，要建一個(gè)住宅小區(qū)要做環(huán)評(píng)。但是我們都知道在我們中國(guó)這樣一個(gè)國(guó)家里邊，我們的決策，我們決定要干一件事的時(shí)候，決策的表現(xiàn)形態(tài)可不僅僅是項(xiàng)目和規(guī)劃，還包括了政策。比如說(shuō)我們黨中央發(fā)了一個(gè)文件，關(guān)于什么最近，比如四萬(wàn)億投入，類(lèi)似于這樣的事件，這叫政策，它不是規(guī)劃也不是一個(gè)項(xiàng)目，就是國(guó)務(wù)院的一個(gè)政策，我
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方面不再要求限期補(bǔ)辦這樣一個(gè)程序，不再把這個(gè)逾期不補(bǔ)辦作為處罰的條件，只要未批先建都給予罰款，而且增加了一個(gè)可以叫責(zé)令恢復(fù)原狀的這樣一個(gè)要求，我們講這相對(duì)于環(huán)評(píng)法來(lái)說(shuō)都是一種進(jìn)步。
另外在這個(gè)環(huán)評(píng)方面、制裁方面還把我們通常在實(shí)踐里面環(huán)評(píng)限批制度規(guī)范化，我們之前有這項(xiàng)制度但是沒(méi)有法律依據(jù)。這次環(huán)保法修改在44條做了明確要求，你這個(gè)超總量的或者沒(méi)有完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，必須應(yīng)當(dāng)被限批，環(huán)評(píng)限批，使得環(huán)評(píng)限批有了明確的法律依據(jù)，當(dāng)然大家需要注意的是環(huán)評(píng)限批的適用條件是有嚴(yán)格要求的，只針對(duì)的是兩種情況。第一超總量的，第二你沒(méi)有完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的。大家注意到，在2007年環(huán)評(píng)限批對(duì)象制度剛剛提出來(lái)的時(shí)候，環(huán)評(píng)限批的條件不僅僅是這兩點(diǎn)，還包括了環(huán)評(píng)違法現(xiàn)象嚴(yán)重的地方。我們講在這種條件之下，環(huán)評(píng)也受到很多所謂的合法性的質(zhì)疑，因?yàn)樗羞B作的嫌疑，為什么其他的企業(yè)違法我這個(gè)企業(yè)要受到牽連，因?yàn)榱硗庖粋�(gè)企業(yè)沒(méi)做環(huán)評(píng)，我的環(huán)評(píng)就不能被批準(zhǔn)了，基于這樣一個(gè)考慮我們可以看到，這次法律的修改，對(duì)于環(huán)評(píng)限批的適用條件做出了嚴(yán)格的修訂，必須是和整體的環(huán)境狀況相關(guān)的考慮因素，總量招標(biāo)了，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)沒(méi)有完成才可以做出這種限評(píng)。如果僅僅是其它原因，我們講這是不合法的，對(duì)這個(gè)環(huán)評(píng)限批來(lái)說(shuō)有這個(gè)要求。那另外我們這塊其實(shí)還需要注意的一點(diǎn)就是，對(duì)于這個(gè)環(huán)評(píng)來(lái)說(shuō)我們?cè)诜韶?zé)任部門(mén)還有另外一項(xiàng)跟進(jìn)的制度。
大家實(shí)際上注意到，在2007年環(huán)評(píng)限批這樣手段剛開(kāi)始運(yùn)用的時(shí)候，它的適用對(duì)象其實(shí)不僅僅限于總量超標(biāo)，或者環(huán)境嚴(yán)重污染的地區(qū)，還包括了一些環(huán)評(píng)違法現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū)，或者換句話說(shuō)，當(dāng)初環(huán)保部在適用環(huán)評(píng)限批這項(xiàng)手段的時(shí)候，它的目的主要是遏制環(huán)評(píng)違法行為，但它所采取的手段通常我們把它歸結(jié)為叫“以暴治暴”，你不守法我也不守法�，F(xiàn)在看來(lái)，這次《環(huán)境保護(hù)法》修改更強(qiáng)調(diào)的是一種我們講以合法的手段應(yīng)對(duì)違法的行為，對(duì)于環(huán)評(píng)限批的這樣一個(gè)適用條件做出了嚴(yán)格的限定。除了限批之外，在法律責(zé)任部分還針對(duì)未批先建行為被責(zé)令停止建設(shè)拒不改正的違法行為可以適用行政拘留。這一點(diǎn)也強(qiáng)化了這樣一個(gè)環(huán)評(píng)違法的后果。這是第五個(gè)方面的制度修改，環(huán)評(píng)制度，修改的主要內(nèi)容就是增加了政策環(huán)評(píng)，以及強(qiáng)化了違法后果。
第六個(gè)方面，涉及到我們?cè)诃h(huán)保里邊叫“三同時(shí)”制度，也說(shuō)你的環(huán)保設(shè)施和主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。這次關(guān)于“三同時(shí)”的修改，我們講它有一個(gè)背景就是有一個(gè)所謂的“三同時(shí)”制度的存廢論，到底還要不要這項(xiàng)制度？環(huán)保部門(mén)要不要管那么多？最終我們看到立法者采取的是一個(gè)折中的手段，保留，但是留下了口子，我們來(lái)看一下修改之后也要求要做“三同時(shí)”，環(huán)保設(shè)施和主題工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。在這之后而且要求你的這樣一個(gè)防止污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件的要求。我們可以看到相對(duì)于原來(lái)的規(guī)定，第一，少了一個(gè)驗(yàn)收的環(huán)節(jié)，按照之前的規(guī)定，環(huán)保設(shè)施必須經(jīng)過(guò)驗(yàn)收之后才能投用，但是新法里邊沒(méi)有寫(xiě)驗(yàn)收的問(wèn)題；第二，增加了一個(gè)跟環(huán)評(píng)文件相符的要求，也就是說(shuō)你這樣一個(gè)房屋設(shè)施和環(huán)評(píng)文件之間要符合這個(gè)環(huán)評(píng)文件。我們看到強(qiáng)調(diào)了環(huán)保制度之間的銜接，環(huán)評(píng)不能做完就完了，我們講不能重審批輕監(jiān)管，評(píng)完之后，那些經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評(píng)文件，實(shí)際上就是后續(xù)監(jiān)管的依據(jù)。首先在這個(gè)“三同時(shí)”方面就要求出來(lái)，你的環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)、施工，都要符合環(huán)評(píng)文件的要求。除了“三同時(shí)”驗(yàn)收之后，它的影響是什么呢？影響就是說(shuō)環(huán)保部門(mén)的這樣一個(gè)行政審批事項(xiàng)可能要進(jìn)行調(diào)整。因?yàn)榘凑漳壳暗囊?guī)定，我們說(shuō)“三同時(shí)”驗(yàn)收是環(huán)保部門(mén)現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)之一，新法把這個(gè)驗(yàn)收要求刪除之后，也就意味著將有可能會(huì)做出一些改變。
這個(gè)改變體現(xiàn)在什么地方呢？和下面的另一項(xiàng)制度的修改密切相關(guān)，排污許可。我們之前增了一個(gè)排污申報(bào)，就是你要向環(huán)保部門(mén)申報(bào)登記就完了，但是現(xiàn)在我們提出一個(gè)新的要求，要依法實(shí)行行政許可管理制度，排放污染物的企事業(yè)單位其它生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)說(shuō)，我們剛才談到了“三同時(shí)”驗(yàn)收將可能不再作為一個(gè)獨(dú)立的行政審批事項(xiàng)，而是納入到行政許可的管理規(guī)范里邊，作為行政許可的審查事項(xiàng)之一。行政機(jī)關(guān)決定是否給你行政許可的時(shí)候，我可能就要去看一看你的房屋設(shè)施是否符合環(huán)評(píng)文件的要求，是否有足夠的處理能力。
那我們?cè)賮?lái)看一下排污許可，排污許可之前我們?cè)诖髿�、海洋、水里邊都有所�?guī)定，這一次做了一個(gè)宏觀的規(guī)定，根據(jù)這個(gè)條文管理來(lái)看大家要注意三個(gè)原則，第一，《環(huán)境保護(hù)法》本身并沒(méi)有對(duì)排污許可的適用范圍做出規(guī)定，而是授權(quán)法律，由全國(guó)人大或者常委會(huì)通過(guò)的法律來(lái)規(guī)定，只有法律這個(gè)層面才可以規(guī)定哪些排污行為適用排污修整的修正的管理，由法律來(lái)確定適用范圍。第二，叫持證排污原則，只有有證的才可以排，無(wú)證的不得排放。當(dāng)然第三，如果你無(wú)證排污，或者超過(guò)許可證的范圍排污的怎么辦？我們講違法排污是嚴(yán)重的違法行為，所謂的嚴(yán)重的違法行為嚴(yán)重到什么程度？對(duì)這樣一類(lèi)無(wú)證的，或者超過(guò)許可證范圍排污的違法行為可以按照法律法規(guī)，對(duì)于拒不改正的可以行政拘留，它的后果是非常嚴(yán)重的。這是關(guān)于排污申報(bào)許可的這樣一個(gè)制度內(nèi)容。
第七項(xiàng)內(nèi)容是涉及到排污費(fèi)的問(wèn)題。如果大家從事過(guò)相關(guān)的環(huán)保管理工作的話都知道，在環(huán)保局其實(shí)要干的事最核心的一點(diǎn)就是收費(fèi)，收排污費(fèi)。排污費(fèi)我們國(guó)家2003年國(guó)家有一個(gè)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，按照這個(gè)條例的規(guī)定，排污費(fèi)收來(lái)之后，應(yīng)當(dāng)全部用于污染治理，后來(lái)開(kāi)了一個(gè)口子，也可以小部分的用于環(huán)保部門(mén)的能力建設(shè)，因此在很大程度上，排污費(fèi)也被視為環(huán)保部門(mén)的開(kāi)門(mén)費(fèi)，那么部門(mén)要運(yùn)轉(zhuǎn)，少不了這筆錢(qián)。
現(xiàn)在我們可以看到《環(huán)境保護(hù)法》修改之后對(duì)于排污費(fèi)這塊的修改提出了一個(gè) ……（未完，全文共16649字，當(dāng)前僅顯示2994字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：新《環(huán)境保護(hù)法》解讀（下）》）