干部學(xué)習(xí)講稿：解釋中國財(cái)政分權(quán)：活力與秩序之間

干部學(xué)習(xí)講稿：解釋中國財(cái)政分權(quán)：活力與秩序之間
呂冰洋
中國人民大學(xué)教授

一、解釋中國財(cái)政分權(quán)問題的重要性
原來2006年已經(jīng)寫了一篇小文章，當(dāng)時(shí)看到什么？我就覺得中國的財(cái)政分權(quán)，如果沒有信息不對(duì)稱，中央完全沒有分權(quán)，可以不分權(quán)，就像父母跟孩子的關(guān)系，如果我的兒子的所有信息我都知道，那完全不需要分權(quán)；那兒子大了，他有很多自己需要處理的復(fù)雜信息，父母處理不了了，那必須得分權(quán)，所以說必須得把信息引進(jìn)來。那么信息引進(jìn)來就涉及到機(jī)制設(shè)計(jì)里面，后面我慢慢摸索了，應(yīng)該用契約理論來解釋中國財(cái)政分權(quán)。后來我又發(fā)現(xiàn)，契約解釋是個(gè)非常好的框架，好像國內(nèi)財(cái)政分權(quán)用這個(gè)解讀的比較少，因?yàn)橹袊?cái)政分權(quán)大量的都是在某一點(diǎn)上進(jìn)行研究，像財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長、與地方政府的行為等等這些，都是在一個(gè)點(diǎn)上。如果我用契約來研究，那么不同契約的條件以及設(shè)計(jì)，所產(chǎn)生的分權(quán)的效果、分權(quán)的合理性以及它的問題，因此我覺得這么解釋。解釋這個(gè)我后來發(fā)現(xiàn)，可以說解釋中國財(cái)政分權(quán)重要問題，就是活力與秩序之間，一會(huì)兒收權(quán)，一會(huì)兒集權(quán)，是吧？那么強(qiáng)調(diào)集權(quán)的就是強(qiáng)調(diào)中央的秩序；要分權(quán)的就是強(qiáng)調(diào)地方的活力。
那么這個(gè)問題實(shí)際上從_開始說，要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，這實(shí)際上給
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就使用這個(gè)。但實(shí)際上中國財(cái)政分權(quán)建國以來到現(xiàn)在是演變很多次的，那么它應(yīng)該解釋它的演變邏輯。然后中國財(cái)政分權(quán)如何在威權(quán)_下發(fā)揮作用？如何解釋單一制國家內(nèi)，財(cái)政分權(quán)對(duì)政府行為、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生差異化表現(xiàn)？那么剛才講的許成鋼他提供的框架他是解釋所有的，實(shí)際上中國各個(gè)地方政府的表現(xiàn)是不一樣，不但是經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，地方政府的行為模式的表現(xiàn)都不一樣，那么怎么解釋？
那么首先我先把這個(gè)制度的變遷稍微說一下，就是中國財(cái)政分權(quán)演變的典型事實(shí)回答出來，這是財(cái)政分權(quán)我們的演變邏輯，三個(gè)階段，統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯、分稅制或者叫財(cái)政包干。從它的演變邏輯來看就是兩個(gè)特點(diǎn)，這個(gè)可能很難否定的，一個(gè)以財(cái)政收入分權(quán)為主，財(cái)政包干包的就是收入，是吧？分稅制，名字叫分稅；統(tǒng)收統(tǒng)支，是吧？統(tǒng)收這是一半。然后在財(cái)政收入分配，在時(shí)間和空間上呈現(xiàn)很大的差異。這里面有文件就可以看出來，差異有四六分成和三七分成都有，然后在財(cái)政包干之下五花八門的，這個(gè)數(shù)據(jù)顯現(xiàn)出來也是差異的，中央和地區(qū)的分配關(guān)系各個(gè)地方是不一樣的，不是規(guī)則統(tǒng)一的，也就是說我們看到的增值稅分成，所得稅六si分成在各個(gè)地方是不一樣的，而且從財(cái)政包干制到現(xiàn)在一直就是變化的。像毛捷老師，我們一起合作的文章可能更詳細(xì)地展示這種財(cái)稅分成的特點(diǎn)。那么我們歸納中國財(cái)政分權(quán)典型的特點(diǎn)就是收入分權(quán)為主，呈現(xiàn)彈性分成特征。
那么我就要建立一個(gè)理論框架來解釋這一系列的行為，那這個(gè)理論框架，我就用契約的框架來解釋。假設(shè)中央政府、地方政府、企業(yè)三方，總的來說，企業(yè)產(chǎn)出決定地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)付出行動(dòng)并同時(shí)取得稅收，中央從地方稅收中取得分成，以稅收分成比例代表財(cái)政分權(quán)程度。那博弈順序就是中央政府決定稅收分成比例，地方政府決定經(jīng)濟(jì)行為，企業(yè)決定產(chǎn)出。剛才講的是用稅收分成來代表財(cái)政分權(quán)，可能有讀者有異議，說那還有支出分權(quán)呢？在我們后面推導(dǎo)的東西就會(huì)看到，這個(gè)收入分權(quán)跟支出分權(quán)，它有正相關(guān)關(guān)系，因此結(jié)論都是適用的。
我再簡單說一下我們這個(gè)框架，這是得諾獎(jiǎng)的霍姆斯特羅姆，這是他1987年的模型，我在上面給它改造了。這是契約框架，這是地方產(chǎn)出，這是政府行為，這是地方的生產(chǎn)率與資本，我剛才講的，中國財(cái)政分權(quán)要抓住信息不對(duì)稱的情況，因此把信息引進(jìn)來，要政府努力成本這個(gè)，要關(guān)鍵的我們做的創(chuàng)新在哪兒呢？地方政府目標(biāo)有兩個(gè)，一個(gè)是財(cái)政收入最大化；第二個(gè)，地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化。我們看現(xiàn)在地方政府的行為，那些人的回憶錄或者采訪報(bào)道，這個(gè)是符合他們的目標(biāo)的，這兩個(gè)同時(shí)有。中央政府一共三個(gè)目標(biāo)，自身財(cái)政收入，這是肯定存在的；然后對(duì)地方政府的控制力，這個(gè)我們再看分稅制改革重要?jiǎng)右�，就是中央�?cái)政收入占比下降，因此這個(gè)存在。中央目標(biāo)，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這三個(gè)目標(biāo)，這是多目標(biāo)決策。
當(dāng)然這個(gè)多目標(biāo)決策就要得出這么個(gè)結(jié)論，中央政府越看重自身財(cái)政收入和地方政府的控制力，它所決定財(cái)政分權(quán)的程度越低；中央政府越看重激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性，它決定財(cái)政分權(quán)的程度越高。地方政府在同樣投入的情況下，工作成績越突出，財(cái)政分權(quán)程度就應(yīng)該越高；地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)不確定性越大，財(cái)政分權(quán)程度就應(yīng)該越低。那這個(gè)我們就不一個(gè)一個(gè)解釋了，有的是很符合直觀觀察的，這個(gè)實(shí)際上就是契約了，就是委托人要為代理人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)問題。
我們再把這個(gè)東西再拓展，拓展適合更加符合現(xiàn)實(shí)，第一個(gè)拓展，中央和地方同時(shí)決定地方經(jīng)濟(jì)。因?yàn)橹醒胄蘖藗�(gè)高鐵，馬上地方就要發(fā)展了嘛。存在這種情況下，這個(gè)事說明什么呢？事權(quán)稅權(quán)分配成正比，稅收分成可以度量財(cái)政分權(quán)。也就是說我如果有事權(quán)的分配問題，這些結(jié)論都是符合的。第二個(gè)，中央行動(dòng)帶來產(chǎn)出的不確定性。地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，比如2008年，中央看到了金融危機(jī)，馬上就來個(gè)宏觀調(diào)控政策，從地方角度看，帶來了產(chǎn)出不確定性，那么分權(quán)怎么決定？要經(jīng)濟(jì)發(fā)展另一個(gè)趨勢，也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是主要地方政府干出來的，是經(jīng)濟(jì)本身工業(yè)化進(jìn)程帶來經(jīng)濟(jì)增長，那這個(gè)分權(quán)怎么決定？但是地方經(jīng)濟(jì)有外部性，就是地方政府，（比如）蘇州發(fā)展工業(yè)園區(qū)結(jié)果帶來無錫經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么這種中央怎么看待分權(quán)？怎么決定？這里我就不一一說了。如果政府只關(guān)注財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果政府關(guān)注民生發(fā)展的話，那么分權(quán)怎么決定？最后我們用這個(gè)大表來總結(jié)，就是財(cái)政分權(quán)到底是怎么決定的？以及財(cái)政分權(quán)怎么影響到中央和地方積極性發(fā)揮的？積極性發(fā)揮就影響到民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展這些。
三、財(cái)政分權(quán)定理及其解釋的問題
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