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干部學(xué)習(xí)講稿:解釋中國財政分權(quán):活力與秩序之間

發(fā)表時間:2017/2/10 20:37:36

干部學(xué)習(xí)講稿:解釋中國財政分權(quán):活力與秩序之間
呂冰洋
中國人民大學(xué)教授

一、解釋中國財政分權(quán)問題的重要性
原來2006年已經(jīng)寫了一篇小文章,當(dāng)時看到什么?我就覺得中國的財政分權(quán),如果沒有信息不對稱,中央完全沒有分權(quán),可以不分權(quán),就像父母跟孩子的關(guān)系,如果我的兒子的所有信息我都知道,那完全不需要分權(quán);那兒子大了,他有很多自己需要處理的復(fù)雜信息,父母處理不了了,那必須得分權(quán),所以說必須得把信息引進(jìn)來。那么信息引進(jìn)來就涉及到機(jī)制設(shè)計里面,后面我慢慢摸索了,應(yīng)該用契約理論來解釋中國財政分權(quán)。后來我又發(fā)現(xiàn),契約解釋是個非常好的框架,好像國內(nèi)財政分權(quán)用這個解讀的比較少,因為中國財政分權(quán)大量的都是在某一點上進(jìn)行研究,像財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長、與地方政府的行為等等這些,都是在一個點上。如果我用契約來研究,那么不同契約的條件以及設(shè)計,所產(chǎn)生的分權(quán)的效果、分權(quán)的合理性以及它的問題,因此我覺得這么解釋。解釋這個我后來發(fā)現(xiàn),可以說解釋中國財政分權(quán)重要問題,就是活力與秩序之間,一會兒收權(quán),一會兒集權(quán),是吧?那么強調(diào)集權(quán)的就是強調(diào)中央的秩序;要分權(quán)的就是強調(diào)地方的活力。
那么這個問題實際上從_開始說,要發(fā)揮中央和地方兩個積極性,這實際上給
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就使用這個。但實際上中國財政分權(quán)建國以來到現(xiàn)在是演變很多次的,那么它應(yīng)該解釋它的演變邏輯。然后中國財政分權(quán)如何在威權(quán)_下發(fā)揮作用?如何解釋單一制國家內(nèi),財政分權(quán)對政府行為、經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生差異化表現(xiàn)?那么剛才講的許成鋼他提供的框架他是解釋所有的,實際上中國各個地方政府的表現(xiàn)是不一樣,不但是經(jīng)濟(jì)表現(xiàn),地方政府的行為模式的表現(xiàn)都不一樣,那么怎么解釋?
那么首先我先把這個制度的變遷稍微說一下,就是中國財政分權(quán)演變的典型事實回答出來,這是財政分權(quán)我們的演變邏輯,三個階段,統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯、分稅制或者叫財政包干。從它的演變邏輯來看就是兩個特點,這個可能很難否定的,一個以財政收入分權(quán)為主,財政包干包的就是收入,是吧?分稅制,名字叫分稅;統(tǒng)收統(tǒng)支,是吧?統(tǒng)收這是一半。然后在財政收入分配,在時間和空間上呈現(xiàn)很大的差異。這里面有文件就可以看出來,差異有四六分成和三七分成都有,然后在財政包干之下五花八門的,這個數(shù)據(jù)顯現(xiàn)出來也是差異的,中央和地區(qū)的分配關(guān)系各個地方是不一樣的,不是規(guī)則統(tǒng)一的,也就是說我們看到的增值稅分成,所得稅六si分成在各個地方是不一樣的,而且從財政包干制到現(xiàn)在一直就是變化的。像毛捷老師,我們一起合作的文章可能更詳細(xì)地展示這種財稅分成的特點。那么我們歸納中國財政分權(quán)典型的特點就是收入分權(quán)為主,呈現(xiàn)彈性分成特征。
那么我就要建立一個理論框架來解釋這一系列的行為,那這個理論框架,我就用契約的框架來解釋。假設(shè)中央政府、地方政府、企業(yè)三方,總的來說,企業(yè)產(chǎn)出決定地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模,地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)付出行動并同時取得稅收,中央從地方稅收中取得分成,以稅收分成比例代表財政分權(quán)程度。那博弈順序就是中央政府決定稅收分成比例,地方政府決定經(jīng)濟(jì)行為,企業(yè)決定產(chǎn)出。剛才講的是用稅收分成來代表財政分權(quán),可能有讀者有異議,說那還有支出分權(quán)呢?在我們后面推導(dǎo)的東西就會看到,這個收入分權(quán)跟支出分權(quán),它有正相關(guān)關(guān)系,因此結(jié)論都是適用的。
我再簡單說一下我們這個框架,這是得諾獎的霍姆斯特羅姆,這是他1987年的模型,我在上面給它改造了。這是契約框架,這是地方產(chǎn)出,這是政府行為,這是地方的生產(chǎn)率與資本,我剛才講的,中國財政分權(quán)要抓住信息不對稱的情況,因此把信息引進(jìn)來,要政府努力成本這個,要關(guān)鍵的我們做的創(chuàng)新在哪兒呢?地方政府目標(biāo)有兩個,一個是財政收入最大化;第二個,地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化。我們看現(xiàn)在地方政府的行為,那些人的回憶錄或者采訪報道,這個是符合他們的目標(biāo)的,這兩個同時有。中央政府一共三個目標(biāo),自身財政收入,這是肯定存在的;然后對地方政府的控制力,這個我們再看分稅制改革重要動因,就是中央財政收入占比下降,因此這個存在。中央目標(biāo),還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這三個目標(biāo),這是多目標(biāo)決策。
當(dāng)然這個多目標(biāo)決策就要得出這么個結(jié)論,中央政府越看重自身財政收入和地方政府的控制力,它所決定財政分權(quán)的程度越低;中央政府越看重激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性,它決定財政分權(quán)的程度越高。地方政府在同樣投入的情況下,工作成績越突出,財政分權(quán)程度就應(yīng)該越高;地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)不確定性越大,財政分權(quán)程度就應(yīng)該越低。那這個我們就不一個一個解釋了,有的是很符合直觀觀察的,這個實際上就是契約了,就是委托人要為代理人承擔(dān)風(fēng)險問題。
我們再把這個東西再拓展,拓展適合更加符合現(xiàn)實,第一個拓展,中央和地方同時決定地方經(jīng)濟(jì)。因為中央修了個高鐵,馬上地方就要發(fā)展了嘛。存在這種情況下,這個事說明什么呢?事權(quán)稅權(quán)分配成正比,稅收分成可以度量財政分權(quán)。也就是說我如果有事權(quán)的分配問題,這些結(jié)論都是符合的。第二個,中央行動帶來產(chǎn)出的不確定性。地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì),比如2008年,中央看到了金融危機(jī),馬上就來個宏觀調(diào)控政策,從地方角度看,帶來了產(chǎn)出不確定性,那么分權(quán)怎么決定?要經(jīng)濟(jì)發(fā)展另一個趨勢,也就是說經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是主要地方政府干出來的,是經(jīng)濟(jì)本身工業(yè)化進(jìn)程帶來經(jīng)濟(jì)增長,那這個分權(quán)怎么決定?但是地方經(jīng)濟(jì)有外部性,就是地方政府,(比如)蘇州發(fā)展工業(yè)園區(qū)結(jié)果帶來無錫經(jīng)濟(jì)發(fā)展,那么這種中央怎么看待分權(quán)?怎么決定?這里我就不一一說了。如果政府只關(guān)注財政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展,如果政府關(guān)注民生發(fā)展的話,那么分權(quán)怎么決定?最后我們用這個大表來總結(jié),就是財政分權(quán)到底是怎么決定的?以及財政分權(quán)怎么影響到中央和地方積極性發(fā)揮的?積極性發(fā)揮就影響到民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展這些。
三、財政分權(quán)定理及其解釋的問題
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