干部培訓(xùn)講稿：福利供給模式改革（中）

目錄/提綱：……
二、國(guó)家福利發(fā)展及其供給改革
（四）中國(guó)未來(lái)國(guó)家福利模式供給改革的取向
（五）我國(guó)福利制度改革與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的興起
三、企業(yè)福利發(fā)展及其供給改革
（一）企業(yè)福利的概念
（二）我國(guó)企業(yè)福利的發(fā)展歷程
（三）影響企業(yè)福利的五大因素
（四）企業(yè)福利改革的模式
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干部培訓(xùn)講稿：福利供給模式改革（中）
楊宜勇 國(guó)家發(fā)改委宏觀院社會(huì)所所長(zhǎng)/研究員

二、國(guó)家福利發(fā)展及其供給改革

（四）中國(guó)未來(lái)國(guó)家福利模式供給改革的取向

關(guān)于中國(guó)未來(lái)國(guó)家福利模式供給改革的取向，我認(rèn)為有以下四個(gè)著力點(diǎn)：一個(gè)是盡力而為，逐漸增加國(guó)家福利，不斷發(fā)展國(guó)家福利。這也是我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的所在。第二個(gè)是要量力而行，國(guó)家福利水平的提高要適度，國(guó)家福利的財(cái)政需要可持續(xù)。第三個(gè)是國(guó)家福利有的是支付現(xiàn)金，有的是提供服務(wù)，提供服務(wù)領(lǐng)域我們要采取普遍購(gòu)買(mǎi)的原則，要動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與，包括企業(yè)和社會(huì)組織。第四個(gè)就是要加強(qiáng)監(jiān)管，政府和老百姓都要共同監(jiān)管好國(guó)家福利的基金。

總的說(shuō)來(lái)，現(xiàn)階段我國(guó)完善福利制度的目標(biāo)主要是減困，或者說(shuō)雪中送炭，而不是錦上添花。關(guān)于“3U”思想，我們的追求恐怕還是從它的初級(jí)階段開(kāi)始，朝著中級(jí)階段邁進(jìn)。我們要在制度面前人人平等，使更多的社會(huì)_跨入社會(huì)保障或者社會(huì)保護(hù)或者社會(huì)福利的門(mén)檻。我們國(guó)家的任務(wù)是要建立一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情的福利制度，選擇一個(gè)具有長(zhǎng)效機(jī)制的福利制度模式，不斷完善已經(jīng)初具規(guī)模的福利制度雛形。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并不是什么新鮮的事情，美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的傳統(tǒng)可以追溯到殖民地時(shí)代，但是政府大規(guī)模、制度化的與私人部門(mén)，尤其是非營(yíng)利部門(mén)合作來(lái)提供公共服務(wù)，只是上世紀(jì)70年代以后
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現(xiàn)了西方國(guó)家的工具理性主義，工具理性主義者認(rèn)為是技術(shù)而不是主義，是西方國(guó)家理性社會(huì)行動(dòng)的核心。撥款、合同與憑券成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要政策工具，績(jī)效合同逐漸取代撥款成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要形式，憑券的使用也更加廣泛。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)投入的資源直接促進(jìn)了發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利部門(mén)的迅速崛起，據(jù)霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利部門(mén)國(guó)際比較研究項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，2010年發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織的收入40%來(lái)自于政府資助，其主要形式就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利部門(mén)創(chuàng)造的GDP已經(jīng)占到整個(gè)國(guó)家GDP的10%。非營(yíng)利部門(mén)就業(yè)已經(jīng)占到整個(gè)國(guó)家就業(yè)的15%，所以非營(yíng)利部門(mén)的社會(huì)影響也好，經(jīng)濟(jì)影響也好，越來(lái)越大。

當(dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不會(huì)沒(méi)有問(wèn)題。首先，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)意味著政府對(duì)非營(yíng)利組織控制和影響力的增強(qiáng)，非營(yíng)利部門(mén)對(duì)政府的依賴(lài)性增加，獨(dú)立性減弱，非營(yíng)利組織有淪為利益集團(tuán)的危險(xiǎn)。其次是服務(wù)不平等，最窮的人得到的服務(wù)最少。此外，合同管理方面也存在著監(jiān)管成本過(guò)高，合同經(jīng)費(fèi)不能覆蓋全部成本等問(wèn)題。

（五）我國(guó)福利制度改革與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的興起

下面來(lái)談?wù)勎覈?guó)福利制度改革與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的興起。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度是在福利供給_改革和非營(yíng)利部門(mén)快速發(fā)展的情況下進(jìn)行的，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)建立了主要覆蓋政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)職工的各種福利制度。國(guó)家興辦的事業(yè)單位成為公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者或者說(shuō)國(guó)家福利主要的提供者。然而，這個(gè)福利_覆蓋面窄，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和單位之間都存在著顯著的服務(wù)不平等。同時(shí)，服務(wù)質(zhì)量也不高，供給嚴(yán)重短缺，引起了人們的普遍的抱怨和不滿(mǎn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革思路的指導(dǎo)下，社會(huì)力量加入到醫(yī)療、教育、社會(huì)服務(wù)和文化等領(lǐng)域的服務(wù)供給之中。尤其是90年代以來(lái)，非營(yíng)利性民辦非企業(yè)單位逐漸成為公共服務(wù)供給的主體之一。目前，民辦非營(yíng)利醫(yī)院數(shù)量已經(jīng)占到醫(yī)院總數(shù)的16%，民辦高校數(shù)量占到高�？倲�(shù)的三分之一，民辦幼兒園占到了三分之二以上。然而在福利供給快速增加的同時(shí)，這些服務(wù)的公益性、公平性日益弱化，造成服務(wù)價(jià)格過(guò)高，或者服務(wù)不平等的問(wèn)題，主要原因是因?yàn)檎诠卜⻊?wù)領(lǐng)域投資不足，過(guò)度依靠市場(chǎng)機(jī)制供給。而我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)的投入又要少得多，以醫(yī)院為例根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)政府對(duì)公辦醫(yī)院的資助只占其總收入的10%不到。對(duì)民辦醫(yī)院的資助只相當(dāng)于其收入的千分之八。

在這樣的背景下，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在公共服務(wù)回歸公益的呼聲中，政府加強(qiáng)了提供公共服務(wù)的責(zé)任，在吸取和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，政府開(kāi)始通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供公共服務(wù)，盡管從中央到地方都出臺(tái)了一系列的政策措施，很多城市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了幾十億。但是，除了醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革帶來(lái)的問(wèn)題之外，還有很多服務(wù)領(lǐng)域存在著供給不足的問(wèn)題。最為典型的是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，比如老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)和家庭家政服務(wù)等等，這些領(lǐng)域成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要領(lǐng)域，是未來(lái)的一個(gè)發(fā)展方向。

到目前為止，我們對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的認(rèn)識(shí)依然停留在工具和技術(shù)的層面。無(wú)論是從承接主體來(lái)看，還是從購(gòu)買(mǎi)力度來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)于我國(guó)福利供給模式的影響依然只是邊際性的。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體主要是社會(huì)組織。截止到2014年底，社會(huì)組織的數(shù)量達(dá)到60.6萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員達(dá)到了680萬(wàn)人，不過(guò)與130萬(wàn)家事業(yè)單位及其4000萬(wàn)的雇員規(guī)模相比，仍然微不足道。事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域的地位好比國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地位，而社會(huì)組織就好比改革開(kāi)放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但是，很多社會(huì)組織本身就是政府和社區(qū)創(chuàng)辦的，它們?cè)讵?dú)立和自主性方面又遠(yuǎn)遜于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

近年來(lái)，共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織也參與到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之中，并且成為樞紐性的組織，社會(huì)組織要通過(guò)樞紐組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這樣看來(lái)，目前我國(guó)福利供給體系中，社會(huì)組織依然弱小，處于依附和從屬的地位，是提供服務(wù)的一個(gè)次要工具，而稱(chēng)不上是政府的同等合作伙伴。盡管很多地方政府積極擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，提高購(gòu)買(mǎi)力度，但絕大多數(shù)情況下，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金并沒(méi)有納入公共預(yù)算，福利彩票公益金成為很多地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主要資金來(lái)源，這一資金來(lái)源是很有限的。福利供給模式改革涉及到事業(yè)單位_改革，涉及到群團(tuán)組織的改革和現(xiàn)代社會(huì)組織制度的建設(shè)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成為其中將幾個(gè)部分串聯(lián)起來(lái)的環(huán)節(jié)，以此為抓手，也許能夠撬動(dòng)整個(gè)系統(tǒng)的改變。隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)大，勢(shì)必影響到政府的決策和運(yùn)作方式的改變，影響到非營(yíng)利部門(mén)的發(fā)展，進(jìn)而影響到我國(guó)福利供給模式的變化。

三、企業(yè)福利發(fā)展及其供給改革

剛才我們講完了國(guó)家福利，現(xiàn)在我們來(lái)講企業(yè)福利。

（一）企業(yè)福利的概念
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