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干部培訓(xùn)講稿:福利供給模式改革(中)

發(fā)表時間:2017/4/19 12:22:50
目錄/提綱:……
二、國家福利發(fā)展及其供給改革
(四)中國未來國家福利模式供給改革的取向
(五)我國福利制度改革與政府購買服務(wù)的興起
三、企業(yè)福利發(fā)展及其供給改革
(一)企業(yè)福利的概念
(二)我國企業(yè)福利的發(fā)展歷程
(三)影響企業(yè)福利的五大因素
(四)企業(yè)福利改革的模式
……
干部培訓(xùn)講稿:福利供給模式改革(中)
楊宜勇 國家發(fā)改委宏觀院社會所所長/研究員

二、國家福利發(fā)展及其供給改革

(四)中國未來國家福利模式供給改革的取向

關(guān)于中國未來國家福利模式供給改革的取向,我認(rèn)為有以下四個著力點:一個是盡力而為,逐漸增加國家福利,不斷發(fā)展國家福利。這也是我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的所在。第二個是要量力而行,國家福利水平的提高要適度,國家福利的財政需要可持續(xù)。第三個是國家福利有的是支付現(xiàn)金,有的是提供服務(wù),提供服務(wù)領(lǐng)域我們要采取普遍購買的原則,要動員社會力量廣泛參與,包括企業(yè)和社會組織。第四個就是要加強(qiáng)監(jiān)管,政府和老百姓都要共同監(jiān)管好國家福利的基金。

總的說來,現(xiàn)階段我國完善福利制度的目標(biāo)主要是減困,或者說雪中送炭,而不是錦上添花。關(guān)于“3U”思想,我們的追求恐怕還是從它的初級階段開始,朝著中級階段邁進(jìn)。我們要在制度面前人人平等,使更多的社會_跨入社會保障或者社會保護(hù)或者社會福利的門檻。我們國家的任務(wù)是要建立一個符合中國國情的福利制度,選擇一個具有長效機(jī)制的福利制度模式,不斷完善已經(jīng)初具規(guī)模的福利制度雛形。

政府購買服務(wù)并不是什么新鮮的事情,美國政府購買服務(wù)的傳統(tǒng)可以追溯到殖民地時代,但是政府大規(guī)模、制度化的與私人部門,尤其是非營利部門合作來提供公共服務(wù),只是上世紀(jì)70年代以后
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現(xiàn)了西方國家的工具理性主義,工具理性主義者認(rèn)為是技術(shù)而不是主義,是西方國家理性社會行動的核心。撥款、合同與憑券成為政府購買服務(wù)的主要政策工具,績效合同逐漸取代撥款成為政府購買服務(wù)的主要形式,憑券的使用也更加廣泛。

政府購買服務(wù)投入的資源直接促進(jìn)了發(fā)達(dá)國家非營利部門的迅速崛起,據(jù)霍普金斯大學(xué)非營利部門國際比較研究項目的統(tǒng)計,2010年發(fā)達(dá)國家非營利組織的收入40%來自于政府資助,其主要形式就是政府購買服務(wù)。在一些發(fā)達(dá)國家,非營利部門創(chuàng)造的GDP已經(jīng)占到整個國家GDP的10%。非營利部門就業(yè)已經(jīng)占到整個國家就業(yè)的15%,所以非營利部門的社會影響也好,經(jīng)濟(jì)影響也好,越來越大。

當(dāng)然,發(fā)達(dá)國家政府購買服務(wù)不會沒有問題。首先,政府購買服務(wù)意味著政府對非營利組織控制和影響力的增強(qiáng),非營利部門對政府的依賴性增加,獨立性減弱,非營利組織有淪為利益集團(tuán)的危險。其次是服務(wù)不平等,最窮的人得到的服務(wù)最少。此外,合同管理方面也存在著監(jiān)管成本過高,合同經(jīng)費不能覆蓋全部成本等問題。

(五)我國福利制度改革與政府購買服務(wù)的興起

下面來談?wù)勎覈@贫雀母锱c政府購買服務(wù)的興起。我國政府購買服務(wù)制度是在福利供給_改革和非營利部門快速發(fā)展的情況下進(jìn)行的,在計劃經(jīng)濟(jì)時期,我國建立了主要覆蓋政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)職工的各種福利制度。國家興辦的事業(yè)單位成為公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者或者說國家福利主要的提供者。然而,這個福利_覆蓋面窄,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和單位之間都存在著顯著的服務(wù)不平等。同時,服務(wù)質(zhì)量也不高,供給嚴(yán)重短缺,引起了人們的普遍的抱怨和不滿。

改革開放以來,在公共服務(wù)市場化改革思路的指導(dǎo)下,社會力量加入到醫(yī)療、教育、社會服務(wù)和文化等領(lǐng)域的服務(wù)供給之中。尤其是90年代以來,非營利性民辦非企業(yè)單位逐漸成為公共服務(wù)供給的主體之一。目前,民辦非營利醫(yī)院數(shù)量已經(jīng)占到醫(yī)院總數(shù)的16%,民辦高校數(shù)量占到高?倲(shù)的三分之一,民辦幼兒園占到了三分之二以上。然而在福利供給快速增加的同時,這些服務(wù)的公益性、公平性日益弱化,造成服務(wù)價格過高,或者服務(wù)不平等的問題,主要原因是因為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域投資不足,過度依靠市場機(jī)制供給。而我國政府對公共服務(wù)的投入又要少得多,以醫(yī)院為例根據(jù)國家衛(wèi)計委2014年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國政府對公辦醫(yī)院的資助只占其總收入的10%不到。對民辦醫(yī)院的資助只相當(dāng)于其收入的千分之八。

在這樣的背景下,進(jìn)入21世紀(jì)以來,在公共服務(wù)回歸公益的呼聲中,政府加強(qiáng)了提供公共服務(wù)的責(zé)任,在吸取和借鑒國外經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,政府開始通過購買服務(wù)的方式提供公共服務(wù),盡管從中央到地方都出臺了一系列的政策措施,很多城市政府購買服務(wù)的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了幾十億。但是,除了醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革帶來的問題之外,還有很多服務(wù)領(lǐng)域存在著供給不足的問題。最為典型的是社會服務(wù)領(lǐng)域,比如老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童服務(wù)和家庭家政服務(wù)等等,這些領(lǐng)域成為政府購買服務(wù)的主要領(lǐng)域,是未來的一個發(fā)展方向。

到目前為止,我們對政府購買服務(wù)的認(rèn)識依然停留在工具和技術(shù)的層面。無論是從承接主體來看,還是從購買力度來看,政府購買服務(wù)對于我國福利供給模式的影響依然只是邊際性的。政府購買服務(wù)的承接主體主要是社會組織。截止到2014年底,社會組織的數(shù)量達(dá)到60.6萬個,從業(yè)人員達(dá)到了680萬人,不過與130萬家事業(yè)單位及其4000萬的雇員規(guī)模相比,仍然微不足道。事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域的地位好比國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地位,而社會組織就好比改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。但是,很多社會組織本身就是政府和社區(qū)創(chuàng)辦的,它們在獨立和自主性方面又遠(yuǎn)遜于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

近年來,共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織也參與到政府購買服務(wù)之中,并且成為樞紐性的組織,社會組織要通過樞紐組織參與政府購買服務(wù)。這樣看來,目前我國福利供給體系中,社會組織依然弱小,處于依附和從屬的地位,是提供服務(wù)的一個次要工具,而稱不上是政府的同等合作伙伴。盡管很多地方政府積極擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍,提高購買力度,但絕大多數(shù)情況下,購買服務(wù)資金并沒有納入公共預(yù)算,福利彩票公益金成為很多地方政府購買服務(wù)的主要資金來源,這一資金來源是很有限的。福利供給模式改革涉及到事業(yè)單位_改革,涉及到群團(tuán)組織的改革和現(xiàn)代社會組織制度的建設(shè),政府購買服務(wù)成為其中將幾個部分串聯(lián)起來的環(huán)節(jié),以此為抓手,也許能夠撬動整個系統(tǒng)的改變。隨著政府購買服務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)大,勢必影響到政府的決策和運作方式的改變,影響到非營利部門的發(fā)展,進(jìn)而影響到我國福利供給模式的變化。

三、企業(yè)福利發(fā)展及其供給改革

剛才我們講完了國家福利,現(xiàn)在我們來講企業(yè)福利。

(一)企業(yè)福利的概念
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