中國信訪的制度困境及出路

目錄/提綱：……
一、中國的信訪和信訪制度
二、信訪的現(xiàn)狀及信訪制度的困境
三、申訴專員制度與我國信訪制度的比較
四、信訪制度變革與創(chuàng)新的實踐評介
五、走出中國信訪制度困境的路徑探索
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近年來持續(xù)上升的“信訪洪峰”以及由此引發(fā)的信訪法律地位之爭，引起社會各界的極大關(guān)注。對此，本文試從中國信訪制度的形成、發(fā)展、功能及作用、信訪制度與國家法治化進程的沖突等進行分析和比較，以期中國的信訪能盡快走出制度的困境。
　　一、中國的信訪和信訪制度
　　⒈基本概述
　　
　　信訪是指社會成員利用寫信或走訪等方式，向社會管理者表達意愿、尋求幫助的一種活動。改革開放以來，中國的社會處在經(jīng)濟的迅速發(fā)展和社會_的轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟對人們統(tǒng)觀念巨大的沖擊，社會利益格局的不斷調(diào)整，使各類社會矛盾的產(chǎn)生和沖突成為必然，并且體現(xiàn)為日趨增多的各類信訪活動。
　　
　　中國目前的信訪活動大致可以分為參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪三種類型。參與類的信訪主要是指對各級人大常委會、政府及司法機關(guān)工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現(xiàn)，是改革開放后中國公民獲得經(jīng)濟_后開始關(guān)注社會生活和城市建設(shè)發(fā)展的結(jié)果，也與中國公民有了更多的權(quán)利意識及言論_分不開。求決類信訪在目前各級政府機關(guān)受理的信訪事項中所占比例最大。大到動拆遷、征地補償、失業(yè)保障，小到社區(qū)水、電、煤的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾都會找政府信訪，以求解決。求決類信訪確實是一定時期政府工作的“晴雨表”，如當(dāng)城市建設(shè)中動拆遷矛盾激烈時，動拆遷方面的求決信訪就會大幅度上升，從一定程度上反映了政府某些政策的失當(dāng)及相關(guān)職能部門的懈怠。國有企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，大量的協(xié)保、下崗及失業(yè)信訪也在提醒政府應(yīng)注意到社會成員對于改革所能承受的限度，以及社會保障機制的建立與完善。訴訟類信訪是目前中國最為嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了
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中國信訪制度的雛形最早源于年月日政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》）。政務(wù)院的《決定》對信訪工作的指導(dǎo)思想、信訪機構(gòu)的設(shè)置及性質(zhì)、信訪處理原則及相關(guān)工作制度等作了詳細(xì)的規(guī)定。年政務(wù)院決定下發(fā)后，各地、各部門都先后在秘書部門設(shè)立了信訪工作機構(gòu)或?qū)ｉT人員，作為秘書部門協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同志必須做好的一項重要工作。年月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議，中央辦公廳主任楊尚昆、國務(wù)院秘書長_在會上講了話，起草并通過了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法（草案）》初步形成了具有中國特色的信訪制度。
　　
　　年月，第二次全國信訪工作會議在北京召開，會議的主要議題是研究群眾信訪中反映的政策性問題，推動有關(guān)部門研究和制定有關(guān)政策。這次會議對于十一屆三中全會后撥亂反正、平反冤假錯案，落實各項政策并解決實際問題起了很大的作用。年月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，會議主要任務(wù)是分析形勢，交流經(jīng)驗，制定措施，提高對新時期信訪工作重要性的認(rèn)識。這次會議通過了《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》和《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》二個文件。此后，整整過了年，直到年才召開第四次全國信訪工作會議，其中僅在年月由中共中央辦公廳、全國人大辦公廳和國務(wù)院辦公廳召開了全國信訪工作座談會，總結(jié)了三條重要經(jīng)驗，即各級領(lǐng)導(dǎo)加強了對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)；信訪工作在指導(dǎo)思想上實現(xiàn)了一些重要轉(zhuǎn)變；努力做好縣級單位的信訪工作。年月，針對第四次全國信訪工作會議以后信訪總量持續(xù)上長的情況，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，原中辦國辦信訪局升格為國家信訪局，并在年月由國家信訪局召開了第五次全國信訪工作會議。
　　
　　年月日起我國第一部信訪法規(guī)—國務(wù)院《信訪條例》正式施行，使國家機關(guān)的信訪工作走上了法制化的道路。截止到**年月，全國共有個省、直轄市、自治區(qū)出臺了地方性的信訪法規(guī)，最早的是年月日云南省七屆人大八次會議通過的《云南省公民信訪條例》。其中內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、福建省、山東省、廣東省和海南省等就本行政區(qū)域內(nèi)各級人大常委會信訪工作，單獨出臺了地方性法規(guī)。
　　
　�、成鐣冞w與信訪活動的關(guān)系
　　
　　多年來，尤其是自年黨的十一屆三中全會召開以來，中國特色的信訪制度對平反冤假錯案和撥亂反正起到非常重要的作用，也使人民群眾的各項權(quán)利獲得了一種制度性的救濟。人們常將信訪制度比喻為黨和政府聯(lián)系人民群眾的重要渠道，是國家機關(guān)了解社情民意的重要窗口，是_的“晴雨表”。正是從信訪制度的發(fā)展過程出發(fā)，有的學(xué)者將中國的信訪分為大眾動員型信訪；撥亂反正型信訪；安定團結(jié)型信訪。這種分類真實貼切地描述了中國信訪發(fā)展的三段歷史進程，而建國后二次信訪的高潮及回落也見證了社會變遷與信訪活動的相互關(guān)系。
　　
　　五十年代至六十年代中期，新中國剛成立，整個社會一直處于三反五反、社會主義改造、大躍進、“反右”和“四清”等政治運動中，信訪的內(nèi)容、數(shù)量與當(dāng)時國家一系列的政治運動緊密相連，信訪工作也不可避免地烙上各種政治運動的痕跡。年政務(wù)院《決定》出臺后，全國信訪數(shù)量曾一度逐年增加，但自年下半年起，中央及縣級以上信訪部門信訪量大幅度逐年下降，年較年下降了，年較之年下降了，年較之下降了。僅以全國人大常委會的當(dāng)時信訪量為例：年件次，年件次，年件次，年件次。無須諱言，“反右”擴大化等政治運動是當(dāng)時信訪量下降的主要原因之一，當(dāng)時有不少信訪干部被打成“右派”、“右傾”，嚴(yán)重影響了信訪工作。從當(dāng)時信訪的內(nèi)容變化來看，也呈現(xiàn)要求解決個人問題的減少，反映集體問題的增多；申訴控告問題的減少，發(fā)明創(chuàng)造及建議的增多；署名信減少，匿名信增多。
　　
　　“_”至黨的十一屆三中全會召開前后，信訪數(shù)量起伏較大。粉碎四人幫以后的信訪數(shù)量呈直線上升趨勢。年至年之間出現(xiàn)了來信來訪數(shù)量猛增的態(tài)勢，來信數(shù)量之多、上訪人數(shù)之多、投入處理信訪問題的人數(shù)之多、解決問題之多均創(chuàng)建國以來之“最”。據(jù)統(tǒng)計，年中央聯(lián)合接待室接待來訪萬余人次，中辦國辦受理群眾來信萬余件，創(chuàng)歷史最高紀(jì)錄。當(dāng)時黨的一系列撥亂反正政策的出臺給信訪工作帶來新的契機，由于_中被砸爛的公檢法機關(guān)尚在恢復(fù)之中，許多的冤假錯案都是通過給各級黨政機關(guān)寫信引起重視才得以平反解決。如年月，上海法院以反革命罪判處上海華東師范大學(xué)王申酉死刑并立即執(zhí)行一案，就是原華東師范大學(xué)的黨委書記施平同志（曾任上海市九屆人大常委會副主任）在年接到該校一位研究生的來信后，親自給中央紀(jì)律檢查委員會寫了要求給王申酉平反的報告并申明了平反的理由。經(jīng)過幾番反復(fù)，王申酉一案最終在年經(jīng)上海法院平反而得到昭雪。
　　
　　隨著大批冤假錯案在全國范圍內(nèi)的解決，年至年初，部分中央機關(guān)和個省、自治區(qū)、直轄市受理的群眾信訪量逐年減少，來信內(nèi)容也發(fā)生了較大的變化。據(jù)中央有關(guān)部門抽樣統(tǒng)計，要求落實政策的信訪件從年占信訪總數(shù)，降到年的。這次信訪高潮的平穩(wěn)化解，是撥亂反正時期黨的各項政策得到落實的結(jié)果，各級信訪部門在落實政策的過程中發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。信訪數(shù)量所經(jīng)歷的由低到高再轉(zhuǎn)為低的過程，形象地說明了信訪與國家政治生活的相關(guān)度之密切，也印證了我國信訪制度在一定歷史時期內(nèi)及一定政治架構(gòu)下所起到的重要作用。
　　
　　二、信訪的現(xiàn)狀及信訪制度的困境
　　
　　隨著我國各項改革的不斷深入發(fā)展，自九十年代中期以后不斷增長的大規(guī)模_信訪和矛盾激烈的個體信訪，再次引發(fā)了“信訪洪峰”，成了影響_的重要因素，也使我國的信訪工作成了各方關(guān)注的焦點，各級信訪部門亦成了眾矢之的。年全國縣級以上三級黨政機關(guān)受理的群眾信訪總量為萬件（人）次，訪萬批次、萬人次，分別比年上升了倍、倍和倍。另據(jù)統(tǒng)計，年至年，全國縣級以上黨政機關(guān)信 ……（未完，全文共17131字，當(dāng)前僅顯示3081字，請閱讀下面提示信息。收藏《中國信訪的制度困境及出路》）