撥開農民負擔與三農問題的迷霧

目錄/提綱：……
一、農民負擔的本質
（一）農民負擔一般性界定的誤區(qū)
（二）農民負擔問題的本質含義
二、農村稅費改革的難點和熱點問題起源于公共部門與私人部門的利益沖突
（一）農村稅費改革的制度框架設計
（二）利益沖突是制約農村稅費改革的主要因素
三、三農問題是公共部門與私人部門利益沖突的必然結果
（一）農村稅費改革自身具有非帕累托改善的性質
……
關鍵詞農民負擔三農問題農村稅費改革社會公共品
　　一、農民負擔的本質
　　（一）農民負擔一般性界定的誤區(qū)。
　　根據國務院出臺的《農民承擔費用和勞務管理條例》的規(guī)定，農民承擔的費用不得超過農民人均純收入的。從這個規(guī)定可以看出，農民負擔實際上是被界定為這樣一個概念：農民負擔是農民實際支出與收入的比例。其中包含了以下幾個內容：
　　⒈農民承擔費用的合法性得到了認可，即農民承擔的費用是為了解決包干到戶后一家一戶不能解決的一系列應該由政府和集體興辦的公益性事業(yè)的經費缺口。這個可以從“三提五統(tǒng)”的具體項目就可以看到，既包括了生產性建設部分也包括了文教衛(wèi)生和社會保障以及事業(yè)管理費用等非生產性部分。
　�、厕r民承擔費用和勞務的合理性得到了界定，即界定以及對義務工和勞動積累工的數量限制。只要在這個范圍內的即是合理的。
　�、侈r民承擔費用和勞務的管理與控制權得到了明確。即建立農民負擔預決算制度，由鄉(xiāng)級人民代表大會在年初通過預算后報縣級減負部門審批后執(zhí)行，年底再對農民承擔的勞務和費用進行決算。同時，各級減負部門還要開展經常性的審計進行監(jiān)督與控制。
　�、崔r民負擔的所有權與農村資產的關系得到了明確。即“三提”的所有權與使用權是農村集體經濟組織，而農村集體經濟組織是農村集體資產特別是農民承包土地的所有者，所以，農民負擔還具有“地租”的性質。資產的所有者通過農民負擔實現了集體資產的所有權。
　　以上內容就是農民負擔監(jiān)督管理制度設計的基本框架。在它的背后存在著這樣一個假設：農民負擔只要控制在農民可以接受的范圍內，農民就是滿意的。但是，就是這樣一個制度設計在實行以后卻依然存在一系列問題：首先是農民人均純收入的界定存在相當大的困難
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理即公民在與政府進行交易的過程中是否遵循了公平合理的原則是影響公民繳稅積極性的重要因素。如前所述，農民負擔的合法性是建立在通過收取費用為農民提供一家一戶不能解決的一系列公益事業(yè)的基礎之上的。其中明顯存在一個交易的過程，即農民提供稅費換取政府提供的社會公共品。如果我們用交易的概念來解釋中國共產黨執(zhí)政歷史中的一系列現象，那么一切將迎刃而解。
　　⒈在革命戰(zhàn)爭時期，農民寧愿忍饑挨餓直至流血犧牲也要支持黨領導的軍隊，黨領導的事業(yè)。那是因為生活在水深火熱中的廣大群眾知道，只有依靠共產黨的領導，_剝削階級，_各種壓迫人民的的制度，才能求得解放。中國共產黨的偉大和英明就在于看到了廣大人民群眾的要求，順應了時代發(fā)展的潮流，勇于擔當歷史賦予的重任，領導全國人民，經過艱苦卓絕的斗爭，取得了新民主主義革命斗爭的勝利。廣大的人民群眾，尤其是生活在社會最底層的農民知道，為了獲得建立新社會、翻身求解放的這樣一種社會公共品，付出什么樣的代價都是值得的。所以，才有了那一幕幕動人壯觀的歷史場景。
　�、步▏跗冢律娜嗣馹面臨著鞏固新_和建設新中國的任務。這兩個任務都要求實現以冶金、機械制造和兵器工業(yè)等重工業(yè)為代表的工業(yè)化�？墒窃谝粋�貧窮落后的以農業(yè)為基礎的國民經濟體系內實現這個目標，加之帝國主義的野蠻封鎖，工業(yè)化所需的巨額資金來源只能是農業(yè)生產的剩余。因此，經濟制度的設計目標就是盡可能的募集到資金投入工業(yè)化。但是，土改后，土地分到了千家萬戶，政府面臨著征稅成本高昂的問題——與眾多農民進行交易的成本太高，顯然，政府與農民之間的交易是無法完成的。為了降低交易成本，就需要建立一個中介機構作為政府與農民之間的橋梁，完成交易。人民公社的建立，正好是這樣一種中介機構。人民公社作為一個政社合一的機構，農戶鑲嵌在其中，由集體按照國家計劃統(tǒng)一組織生產和生活，同時通過統(tǒng)購統(tǒng)銷將剪刀差產生的農業(yè)剩余穩(wěn)定地轉移到工業(yè)部門中去。其間農業(yè)為工業(yè)化提供了巨額積累。此外，為增加積累還必須壓縮消費，為此制定了嚴格的城鄉(xiāng)分隔的戶籍管理制度，限制農村勞動力向城市的轉移，形成了獨特的二元社會結構。在這種制度建立的初期，廣大群眾與中央一道，都是為了得到富民強國的這樣一個社會公共品，所以，制度變革付出的代價較低。
　　⒊隨著農業(yè)剩余不斷被“低價”轉移出去，農業(yè)生產的微觀經濟單位的積極性受到了極大的打擊，導致了農業(yè)生產的萎縮。國家為完成實現富民強國的目標所需的資金反而愈加匱乏，國民經濟需要再次做出調整和充實。農民需要打破大鍋飯對自身利益的影響，國家需要擺脫計劃_對國民經濟發(fā)展的約束，緩解財政壓力。大家在此時都需要同樣的公共品——制度創(chuàng)新，由此開創(chuàng)了改革開放的新時期。家庭聯產承包責任制的實行，激發(fā)了廣大農民的生產積極性，極大地促進了國民經濟的發(fā)展和提高。但是，隨著大包干的普遍實行，土地再次分到了千家萬戶，政府與農民進行交易的問題再度暴露出來。于是，以降低交易成本為設計目標的人民公社制度模式在農村基層得以延續(xù)。農村集體經濟組織仍然是一個政社合一的框架，不僅作為集體資產的代表管理社區(qū)內農戶的生產，更重要的是作為政府在基層的延伸，執(zhí)行政府職能。同時，由于行政_改革的滯后，政府職能的無限擴大又導致了政府擴張，政府運作經費的不足愈加明顯，財政缺口逐步擴張。向農民收取各種費用彌補財政資金的缺口就成為了一種現實的選擇。本來作為支付公共品成本的“三提五統(tǒng)”演變?yōu)橐詮浹a政府財政缺口和緩解部門運轉資金緊張為目的的農村“三亂”行為。這時，一方面，包干到戶后承辦公益事業(yè)的主體由于人民公社事實上的解體而消失，另一方面，作為生產公共品的資金又被政府平調彌補財政缺口，農村中社會公共品更加匱乏，農民群眾的意見很大。農民負擔問題呈現愈演愈烈的趨勢。此外，經過改革開放和現代化建設，國民經濟有了很大的發(fā)展，農業(yè)在國民經濟中的比重已經大幅下降。同時，隨著社會主義市場經濟_得到確立，農業(yè)在國民經濟中的地位從一個提供農業(yè)剩余發(fā)展非農產業(yè)的基礎性部門演變?yōu)樵诮y(tǒng)一大市場中，通過市場競爭賺取社會平均利潤的生產部門和市場主體。制度創(chuàng)新再次成為新的公共品需求，農村稅費改革應運而生。
　　綜上所述，可以得出農民負擔的涵義如下：農民負擔過重說明農民為獲得政府提供的社會公共品付出的代價太高。農民負擔是一個交易的概念，農民負擔問題的本質是一個財政問題。
　　二、農村稅費改革的難點和熱點問題起源于公共部門與私人部門的利益沖突
　　農村稅費改革過程中，各種問題隨著工作的推進而逐步暴露了出來。從表面上看，這些問題紛繁復雜，很難讓人理出頭緒，既是農民反映的熱點問題也是困擾廣大稅改工作者的難點問題，成為政府和農民共同關注的焦點。但是，筆者認為，完全可以用一個線索將它們理清楚，那就是，這些問題都是由于公共部門與私人部門的利益沖突引發(fā)的。我們可以通過考察農村稅費改革的政策與實務進行分析與解答。
　　（一）農村稅費改革的制度框架設計
　�、鞭r村稅費改革的目標。農村稅費改革是在農村“三亂”愈演愈烈，農民負擔逐步加重，制約農民負擔加重的制度約束失效的背景下開始的，這就決定了改革的首要目標是減輕農民負擔。因此農村稅費改革的目標定位于“三個確�！保创_保農民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織的正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要。
　　⒉農村稅費改革的主要內容。農村稅費改革的主要內容是“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一個改革”即：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。對應于農村稅費改革的主要目標，我們可以看出，通過這幾個主要內容的落實，一是切斷了向農民征收費用的非正常渠道，二是通過改革，切實降低農民承擔勞務和費用的數量，三是通過改革使用辦法等措施加強資金的管理和使用，確保資金來源能夠用于為農民服務的事業(yè)。
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