減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策分析

目錄/提綱：……
一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為問題的歷史背景
（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定
（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為負(fù)擔(dān)的歷史階段
二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容
（一）控制并減少農(nóng)民稅賦
（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)
（三）精簡機構(gòu)和人員
（四）財政轉(zhuǎn)移支付
（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費
三、對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價值評估
（一）對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實施過程的評估
（二）對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策主要措施的評估
四、對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再決策的建議
（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政_
（二）構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給_
（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制
……
關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷
　　當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是三農(nóng)問題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個沉重的問題，因而到了必須深入認(rèn)識，并需要從_改革入手著重解決的一個重中之中的問題。黨中央和國務(wù)院從年開始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷減輕中穩(wěn)步攀升，問題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對這項公共政策進(jìn)行初始制度分析。
　　一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為問題的歷史背景
　　認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必先認(rèn)識農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的歷史背景。
　�。ㄒ唬┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定
　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個中性詞，它是指農(nóng)民作為獨立的經(jīng)濟主體，在自身進(jìn)行消費和投資之外，向國家、集體和社會無償支付和承擔(dān)的一切費用、實物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個社會問題和政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個問題，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個國民經(jīng)濟的順利發(fā)展時，才成為了問題。
　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過不合理的價格因素，主要通過工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。
　　顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是三提五統(tǒng)（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。三提是指公積金、公益金、管理費，五統(tǒng)是指計劃生育費、民兵訓(xùn)練費、衛(wèi)生事業(yè)費、教育費以及村干部提留費；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種三
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項目審核處理意見的通知》下發(fā)。這一時期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。
　�。诙䝼�歷史時期（年今）
　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個歷史時期的標(biāo)志是年進(jìn)行的分稅制改革。
　　年月日，國務(wù)院通過了《關(guān)于實行分稅制財政管理_的決定》，分稅制改革從年月日開始實現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從世紀(jì)年代開始暴露出一系列嚴(yán)重問題。分稅制改革后，從中央到地方的財政狀況有句俗語概括為：中央財政很好過，省級財政也好過，地市財政也能過，縣鄉(xiāng)財政沒法過。分稅后，稅費征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財政較為充足，而縣鄉(xiāng)財政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運轉(zhuǎn)失靈。要維護政府的運轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。
　　從年開始，中央在個省市實現(xiàn)稅費改革試點，其目的是通過將稅費合一，成為正稅，正稅之外再無費，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費。鄉(xiāng)村稅費改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級直接向農(nóng)民收費的權(quán)力，另一方面減少了政策外財力，鄉(xiāng)村財政收入迅速減少。稅費改革止住了亂收費，但是鄉(xiāng)村財政危機卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費危機顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見肘，如何維護農(nóng)村_的運轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運行，都成了問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。**年月，中央下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個一號文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問題很多。
　　二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容
　�。ㄒ唬┛刂撇p少農(nóng)民稅賦
　　．控制三亂
　　俗話說頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費）是個無底洞。控制亂收費、亂罰款和亂攤派的三亂成了農(nóng)村改革開放后政府的一項重要的任務(wù)。年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》指出上級機關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制集資、贊助、捐獻(xiàn)等活動，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費、交通工具購置費、服裝費。這一《通知》的目的是要控制上級政府和部門的各種三亂（亂收費、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)三亂的文獻(xiàn)。
　　年月日，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的５％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個高壓線，所有的攤派、收費和集資都不得觸這一高壓線。同年月日中共中央國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)三亂這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語要求自覺防止和抵制三亂的滋生和發(fā)展。
　　年月日，國務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》這一行政法規(guī)的形式確定下來了。國務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費用，也就從正面排除了非此收費就為三亂。這就給農(nóng)民確定和抵制三亂提供了法律依據(jù)。
　　年月日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入５％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動和行政事業(yè)性收費，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。
　　年中央實行分稅制改革后，地方財政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。年月中共中央、國務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強調(diào)有的地方三亂禁而不止，并且通過虛報農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，因此要堅決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和勞務(wù)全面控制在國家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費、亂集資、亂漲價、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級活動。之后，又有中共中央年月通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，也一再提出制止三亂。
　　年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費改革，即并費入稅，稅外無費。全面禁止一切稅外之費。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
　　．穩(wěn)定正稅
　　農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的正稅，長期以來保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從年以來一直沒有變化，年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實征收。從各地政策執(zhí)行情況來看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因為正稅相對來說比較輕而穩(wěn)定。
　�。ǘ┐_定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)
　　改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來越成為負(fù)擔(dān)的時候，年國務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。
　　（三）精簡機構(gòu)和人員
　　精簡機構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡機構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會以后，每一次黨的全國代表大會的文件決議都要提到精簡機構(gòu)和人員問題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，黨中央和國務(wù)院從年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過多的也應(yīng)精簡。此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無不要求精簡機構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡機構(gòu)和人員畢竟是一個系統(tǒng)工程，也是我國改革開放最令人頭痛的問題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個角度去精簡，現(xiàn)在看來，是無法達(dá)到目的的。 ……（未完，全文共17702字，當(dāng)前僅顯示3184字，請閱讀下面提示信息。收藏《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策分析》）