鄉(xiāng)鎮(zhèn)_組織的困境及改革趨向的選擇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革、目標(biāo)責(zé)任制、分稅制、自治
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)_曾在促進(jìn)我國農(nóng)村發(fā)展和社會長期穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用。但隨著社會環(huán)境的變化，目前已陷入了沉重的_和財政壓力之中。在農(nóng)民增收趨緩，區(qū)域非均衡發(fā)展長期存在的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理_的改革需要有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中央出臺的《促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見》，提出要進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革指明了方向。
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的_困境
　　目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)_組織的困境與我國長期以來的趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略和壓力型的行政_有著密切的聯(lián)系。在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，中國政府將推動社會、政治和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作為重要的內(nèi)容，各級政府面臨著沉重的壓力。上級政府為了完成自身的發(fā)展目標(biāo)，往往會給下級政府施加壓力，形成了“壓力型_”。
　　壓力型_實(shí)質(zhì)上是集權(quán)式政治_在行政_上的反映，是計劃經(jīng)濟(jì)加上承包制在政治生活中的混合產(chǎn)物。壓力型_對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出構(gòu)成了持續(xù)的擴(kuò)張壓力。首先，壓力型_導(dǎo)致各級政府將事權(quán)下移，最終都落在行政鏈條最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。其次，壓
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費(fèi)、亂集資和亂罰款”也就不可避免和愈演愈烈了。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一項(xiàng)基本內(nèi)容就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度外財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政納入規(guī)范化和制度化管理之中，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府_外收入的合法性已不存在。然而壓力型_與財政困境導(dǎo)致稅費(fèi)改革成果有限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然沉重。
　　據(jù)陸學(xué)藝先生的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面最廣的是中西部地區(qū)，以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有不欠債的。對絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)工商稅、企業(yè)所得稅稅源很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還欠債的錢最終是要落在農(nóng)民頭上。目前從農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級財政情況來看，我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的，而縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口卻占全國財政供養(yǎng)人口的。在這樣一個財政水平和支出結(jié)構(gòu)中，基本上是維持吃飯的財政收支結(jié)構(gòu)。
　　另外，在沉重的_和財政壓力下，一些地方鄉(xiāng)政角色變異，出現(xiàn)了黑惡_向基層_的侵入的現(xiàn)象，基層_出現(xiàn)嚴(yán)重的功能性變異和結(jié)構(gòu)性退化。作為一級_，其惡劣行徑引起了農(nóng)民的反感、憤懣，基層民眾將他們的不滿、怨恨轉(zhuǎn)嫁給國家，由此必然會產(chǎn)生_基礎(chǔ)合法性危機(jī)。目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已外強(qiáng)中干，很難有效地管理、約束它的下屬機(jī)構(gòu)及其人員，根本無法領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)。這種_已成為國家與基層社會之間的一道“中介層”，它一方面阻斷來自上級政府政令的暢通和執(zhí)行，另一方面阻止來自基層民眾的合理訴求，干擾了對政治系統(tǒng)的正�！拜斎搿薄ⅰ拜敵觥焙汀胺答仭�。
　　基于上述原因，中央和地方政府進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，試圖通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，從根本上治理對農(nóng)民的各種亂收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鞏固基層_，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會長期穩(wěn)定。但是，單一的稅費(fèi)改革解決不了行政壓力_和財力緊張問題。這就需考慮從治理_上改革現(xiàn)有的鄉(xiāng)級_，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級政治_改革。
　　三、中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從：目前的幾種改革思路
　　目前人們提出的各種改革思路有：主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將它建設(shè)為一級完備的農(nóng)村基層政府組織；要么主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行（類似于村民自治那樣的）社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”；要么主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將之改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政等問題日益嚴(yán)重的今天，人們對于中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去向又趨向一致，即實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，幾乎沒有人主張要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也的確沒有必要建設(shè)成為一級完備的政府組織。否則，龐大的機(jī)構(gòu)必須要存在和消費(fèi)，農(nóng)民的有限剩余與地方財政支出日益擴(kuò)大的矛盾，決定了這是不可行的。
　　第二種主張是實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。吳理財主張“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家_組織的基本前提下，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位”，具體辦法則是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，擴(kuò)大鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中。于建嶸主張“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織；健全和強(qiáng)化縣級政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)；充實(shí)和加強(qiáng)村級自治組織；大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中介組織；開放農(nóng)會等農(nóng)民利益代表組織�！薄班l(xiāng)鎮(zhèn)自治是一種社區(qū)自治，依國家法律的規(guī)定和本地方公共的意志，處理地方公共之事務(wù)”。就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治面臨著相當(dāng)大的困境，缺乏自治的基礎(chǔ)條件。一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即使村民自治本身還存在許多問題沒有解決好。并且單個行政村落的自治和民主選舉也只能形成“馬鈴薯”式的自組織群，而這種相互隔離的、分散的自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為。二是中國農(nóng)村越來越成“缺乏分層與缺失記憶”的社會。對于全國大多數(shù)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)民越來越成為原子化的農(nóng)民。高度分散的農(nóng)民與高度組織起來的地方行政掌握著完全不對稱的資源，無法改變農(nóng)民在社會利益分配格局中的弱勢地位。當(dāng)然，這并不是否定農(nóng)民組織起來的必要性，諸如農(nóng)民協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等各類社會組織和社區(qū)組織，有利于滿足 ……（未完，全文共6003字，當(dāng)前僅顯示2108字，請閱讀下面提示信息。收藏《鄉(xiāng)鎮(zhèn)_組織的困境及改革趨向的選擇》）