淺論我國信訪制度的改革（3）

淺論我國信訪制度的改革（3）

續(xù)2

四、我國信訪制度改革的設(shè)想

(一)我國信訪制度存在及改革的必要性

1、我國信訪制度存在的必要性
作為一項法律制度，信訪制度的出現(xiàn)并長期存在卻不是偶然的。德國著名的哲學(xué)家黑格爾曾說過“存在即是合理”，一種新事物的出現(xiàn)并存在肯定有其一定的合理性。信訪制度的出現(xiàn)亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理山，即具有語境化的合理性”。信訪制度切合我國的政治_及墓本國情，并有其發(fā)揮作用的空問。
C1)信訪是公民表達(dá)自山的一種途徑，是公民的一項重要的民主權(quán)利。表達(dá)_是現(xiàn)代民主制度的基石，也是現(xiàn)代憲政制度的起點，它是一種最重要的公民權(quán)利和政治權(quán)利�！妒澜缛藱�(quán)宣言》規(guī)定一人人有權(quán)享有主張和表達(dá)自山;這種權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自山，和通過任何媒介尋求接受、傳遞信息和思想的_。信訪是實現(xiàn)表達(dá)自山的一種重要方式。我國政府于1998年10月止式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，由于這一((公約》是保證((世界人權(quán)宣一言》具體實現(xiàn)的基本人權(quán)公約，這說明我國政府基本上認(rèn)可表達(dá)自山的概念及保護表達(dá)_的法律意義。我國《憲法》和《信訪條例》也規(guī)定了，信訪是憲法的民.主權(quán)利。既然信訪是公民的一種重要表達(dá)自山的途徑，是公民的一項民勝權(quán)利，那么這種權(quán)利是不可被取消的。一且取消信訪制度，政府與群眾聯(lián)系的橋梁和通道將被堵塞，黨和政府確立的“為人民服務(wù)”的宗旨將無從體現(xiàn)，以人為本、構(gòu)建和諧社會將成為空談，這在政治上相當(dāng)危險。
(2)信訪是個體權(quán)利對公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行_、司法權(quán)的有效途徑，也是公民尋求權(quán)利救濟不可缺少的補充方式。在目前法制尚不完善的前提卜，信訪仍是一種替代性的糾紛解決辦法。從信訪活動的實踐來看，當(dāng)前社會上一些熱點問題的信訪，如:拆遷、非法集資、社會保障、企業(yè)改制等，都直接因行政不當(dāng)、違法行政而引起;人事爭議、歷史遺留問題、退伍安置及待遇問題，尚游離于行政復(fù)議、訴訟等法定渠道之外，仍要必要通過信訪渠道，通過信訪機構(gòu)協(xié)調(diào)政府有關(guān)職能部門拿出處理意見或方案，或提請政府研究解決，若不服，還可通過復(fù)查復(fù)核途徑尋求進一步救濟解決。再加上行政訴訟執(zhí)行難、行政干預(yù)企業(yè)破產(chǎn)等行政干預(yù)司法的間接原因，導(dǎo)致現(xiàn)時信訪事件
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、找上級__巨訪的傳統(tǒng)思想，不利于樹立通過復(fù)議、訴訟等正式法律渠道尋求救濟的法治觀念，也不利于改變國家機關(guān)_U作人員習(xí)慣于依賴領(lǐng)導(dǎo)批示、指示辦事的傳統(tǒng)卜作思維。作為一種非正式程序，由于現(xiàn)行信訪缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范和實體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。“鬧才能解決”的慣勢，誘發(fā)了大量社會性的非法律尋求救濟行為，如越級_丘訪、_上訪。這些無疑對國家的法治建設(shè)造成很大的負(fù)面影響。
現(xiàn)行信訪出現(xiàn)的問題集中反映了我們國家整個權(quán)利救濟體系的建設(shè)滯后于社會發(fā)展的要求這一基本事實。最勝要的表現(xiàn)就是在國家發(fā)展市場經(jīng)濟和推進法治建設(shè)的進程中，信訪救濟的主導(dǎo)地位未及時讓位于司法救濟，信訪救濟機制未及時納入法制化軌道。
通過以上分析信訪制度存在的問題及原因，現(xiàn)行信訪制度本身存在設(shè)計和運行以及本質(zhì)__h的缺陷，信訪制度存在諸多缺陷己不適應(yīng)當(dāng)今社會形勢的需要，信訪人的合法權(quán)利得不到有效及時的保護;這種局面如果持續(xù)下去，制度困境持續(xù)存在，社會將更加不穩(wěn)定，不利于推進依法_的方略，不利于我國國際地位的提升，影響著法_家建設(shè)的進程。故應(yīng)對信訪制度進行改革，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

(二)我國信訪制度改革的基本思路
我國信訪制度的問題，是一個綜合的社會性制度危機，它涉及到民主政治制度建設(shè)問題、人民代表大會制度的權(quán)威問題、政治_改革的問題，也涉及到司法的公正與效率的問題、訟訴成木問題、社會矛盾與糾紛的解決機制問題，還涉及到提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)、普及法律知識、防止當(dāng)事人訴權(quán)濫用等等，是一項龐大的系統(tǒng)_L程。我國日前信訪制度班_}現(xiàn)的困境不是偶然的，它是長期沉積問題的暴露，是我們的國家_沒有能力在短期內(nèi)解決大量公民權(quán)利方面積壓的))義欠賬，也是我們依法_進程中不可避免的，必然面對的。我國信訪制度的改革必須要同以上問題的改革相適應(yīng)，彼此相互影響，相互促進。因此有必要給我國信訪制度改革明確近期日標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期目標(biāo)是逐步弱化信訪制度的功能尤其是公民權(quán)利救濟功能，讓信訪案件逐步分門別類各自進入應(yīng)進的渠道，逐步讓信訪制度退出在社會政治生活中的“l(fā)角”地位。遠(yuǎn)期目標(biāo)是把公民權(quán)利救濟的功能徹底分離出來，把信訪制度建成純粹的表達(dá)民意的機制。改革的基本思路是:
1、縮小信訪外延，弱化信訪功能
不管是1995年還是2005年的《信訪條例》在對信訪事項的規(guī)定_卜都顯得過于籠統(tǒng)，不具體，也正因如此，信訪的外延被無限擴大，有參與類信訪、求決類信訪，還有訴訟類信訪等，兒乎包括了社會政治生活的方方面面。外延的擴大等同于數(shù)量的增加。對信訪制度改革首先就是要縮小信訪外延，規(guī)范信訪受理的事項，對于權(quán)利救濟的事項除了現(xiàn)有的其它救濟渠道不能受理的信訪可以受理以外，其余的都應(yīng)山司法救濟等其它救濟渠道受理，不能因為以懷疑其它救濟渠道的效率和公正為山而無端擴大信訪外延。誠然，我國現(xiàn)階段包括司法機制在內(nèi)的其它救濟渠道確實存在許多涉效率和公正的問題，諸如人員素質(zhì)不高、裁判不公、腐敗現(xiàn)象存在等，這些問題的克服還需要不斷推動法治的進程。有人認(rèn)為司法機制存在著不公、存在著腐敗，所以不信任它，轉(zhuǎn)而重視信訪，但我國的司法機制相對于信訪機制來說要成熟和完善得多，司法機制存在的問題只有通過不斷的規(guī)范來解決，但是拋棄司法而另起爐灶決不是明智之舉，又有什么機制來保證信訪制度的公正與效率呢?司法機制出現(xiàn)的問題，在信訪機制中也完全可能出現(xiàn)，甚至可能更嚴(yán)重，畢竟在沒有程序中產(chǎn)生的腐敗和不公正比在有較完善的程序中產(chǎn)生的腐敗和不公正要可怕得多。
縮小信訪外延的目的，就在于弱化信訪的功能，信訪制度誕生之初是按收集和傳達(dá)老白姓民意而作的‘種制度設(shè)士}，相當(dāng)于一個秘書的角色，但現(xiàn)在卻成了老白姓最后的一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至司法救濟的最后一利，救濟方式，信訪制度在功能發(fā)生錯位的發(fā)展歷史中，功能不斷強大，這是我國法治化建設(shè)滯后所造成的，在我們?yōu)榧涌旖ㄔO(shè)社會__k義法_家的今天，應(yīng)該還原信訪制度本來面目，但這是魂個循序漸進的過程，我們的信訪制度改革的必須朝著逐步弱化信訪功能的日標(biāo)前進。信訪功能弱化后，要強化司法機制等渠道的功能，確保公民的合法權(quán)利的實現(xiàn)。

2、賦子信訪制度預(yù)防的功能
解決“信訪洪峰”是現(xiàn)實的需要，在“穩(wěn)定壓倒一切”的前提下，特殊時期采用“特別的辦法”，這也是我國_多年來的執(zhí)政經(jīng)驗，但是“特別的辦法”決不是長遠(yuǎn)的辦法，它甚至?xí)刮覀兊姆ㄖ谓ㄔO(shè)倒退，新的《信訪條例》存在的重大缺陷之一就是它沒有預(yù)防信訪量增加的功能，1995年《信訪條例》更是如此。
新《信訪條例》在加大辦理信訪案件力度方面著力不少，這對處理“信訪洪峰”中己有案件有好處，但這反過來也會進一步刺激信訪量的增加，對于信訪人來說，既然這個渠道方便、快捷、效率高，那還有什么理山去尋求其它的渠道呢?當(dāng)然，不管司法制度還是信訪制度的設(shè)計都是以維護公民的合法權(quán)利為前提的，但是新《信訪條例》在高效解決信訪人的訴求的同時，有誰又能保證大眾的_利益或其他公民的合法利益是否已受侵犯?由此是否又會產(chǎn)生新的信訪呢?這是一個進退兩難的問題，解決的方法在于賦予信訪制度預(yù)防的功能，通過有效的預(yù)防達(dá)到減少信訪量的日的，這是一個符合法治精神的手段。這所說的預(yù)防就是要明確規(guī)定應(yīng)該由司法或行政等其它權(quán)利救濟渠道受理的事項，信訪機構(gòu)不能受理。只能以要式形式告知信訪人，凡是違反規(guī)定受理的要追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。同時規(guī)定信訪人接到告知后應(yīng)及時到省管轄的部門提出自己訴求，信訪部門不再另行告知，這樣做的結(jié)果會減少信訪量，但可能會增加司法機制管轄的訴訟案件數(shù)最。
讓司法部門來承擔(dān)這樣的壓力，不管是從程序的完善方面考慮，還是從機制的健全方面考慮，相對來說都應(yīng)放心得多，最關(guān)鍵的是它是按法治化的要求來進行的。
從世界各國的經(jīng)驗看，訴訟案件的增加是一個國家邁向法治化的一個明顯特點，當(dāng)公民有訴求的時候首先想到的是法律、是法院，那么我們法治社會建設(shè)的進程肯定又邁進了關(guān)鍵的一大步。
要使信訪制度的預(yù)防功能充分實現(xiàn)，還須強化對行政部門__仁作人員的行政責(zé)任追究制，特別是強化在制度中對行政部門.I}作人員的法律責(zé)任追究制，對于在行政仁作中侵害他人合法權(quán)利的都應(yīng)付出相應(yīng)代價，這就體現(xiàn)在對行政和法律責(zé)任追究中，這是治本之策。

3、最終實現(xiàn)權(quán)利救濟功能與信訪制度的徹底分離
我國信訪制度改革的是一個循序漸進的過程，而這個過程的長短取決于我國法治化的進程，當(dāng)我國法律制度步入成熟，行政復(fù)議、行政訴訟、司法審判真止樹立權(quán)威后，公民的權(quán)利救濟渠道也應(yīng)該相應(yīng)的步入正軌，回歸到正確的法律、行政軌道_卜來，實現(xiàn)與信訪制度的徹底分離。這個過程是一個相對較長的進程，在這樣的過程中，我們必須要處理好法治化和公民權(quán)利救濟的關(guān)系，法治化要求公民的權(quán)利救濟應(yīng)通過行政復(fù)議和法律訴訟等合法方式來實現(xiàn)，然而現(xiàn)實情況是這樣的渠道由于自身的原因而無法完全承載起這樣的責(zé)任，而公民權(quán)利救濟是為了保障公民權(quán)利的有效實現(xiàn)，這也是法治思想的本質(zhì)要求，如果無法實現(xiàn)這樣的一個目的，理論上再好的制度也是蒼白無力的。因此，信訪制度作為一種公民的權(quán)利救濟渠道在較長的時間內(nèi)還是要保留和開通的，但是我們改革方向必須是逐步把權(quán)利救濟功能從信訪制度中分離出來，終極目標(biāo)是徹底分離，不能偏離這個方向，否則就是倒退。①
(三)我國信訪制度改革的發(fā)展定位
目前我國的信訪制度是進退兩難:一方面，信訪制度如果不進一步細(xì)化和完善，擴大信訪機構(gòu)職權(quán)，增加可操作性，那么“信訪洪峰”問題將無法解決，短時間內(nèi)要讓司法機關(guān)單獨介入處理這些問題，那是免為其難的，而讓信訪問題造成社會危機，動搖_，那也是決不可取的。另一方面，信訪制度如果進步細(xì)化，特別在程序_h更加“司法化”，那么又會形成兩套交叉、雷同的裁決機制并行的尷尬局面。用現(xiàn)實、發(fā)展的眼光看，近期應(yīng)給我國信訪制度定位為:是公民政治參與的重要手段，是公民利益表達(dá)的重要渠道，是公民權(quán)利救濟的補充方式。
(}IJ從長遠(yuǎn)的目標(biāo)來看，要取消信訪制度 ……（未完，全文共23608字，當(dāng)前僅顯示4246字，請閱讀下面提示信息。收藏《淺論我國信訪制度的改革（3）》）