干部學(xué)習(xí)講稿：城鄉(xiāng)一體化中的鄉(xiāng)村治理（上）

干部學(xué)習(xí)講稿：城鄉(xiāng)一體化中的鄉(xiāng)村治理（上）
王曉莉
中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部講師

各位學(xué)員大家好，我們今天的講題是城鄉(xiāng)一體化中的鄉(xiāng)村治理。今天這節(jié)課主要包括五部分內(nèi)容，首先是概念界定，二是鄉(xiāng)村治理的歷史演進(jìn)，接下來是關(guān)于當(dāng)前鄉(xiāng)村治理在新時(shí)期當(dāng)中的新形勢(shì)，第四部分作一些國(guó)際比較，最后一部分是對(duì)策和建議。
一、鄉(xiāng)村治理的概念界定
首先來看一下概念。治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，以增進(jìn)公眾的利益。“治理”與“管理”從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。首先，治理與管理的最基本區(qū)別是，治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并不一定是政府機(jī)關(guān)；而管理的權(quán)威則必須是政府。管理的主體一定是官方的公共機(jī)構(gòu)，而治理的主體既可以是官方機(jī)構(gòu)，也可以是民間機(jī)構(gòu)，還可以是官方機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)的合作。所以，治理是一個(gè)比管理更寬泛的概念。
其次，管理過程中權(quán)力運(yùn)行的向度不一樣。政府管理的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同的是，治理則是一個(gè)上下左右互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、確立認(rèn)同等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的治理。
治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政_家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者之間的最佳狀態(tài)。根據(jù)俞可平等的研究，善治的基本要素包括以下10個(gè)方面：合法性、法治、透明性、公民參與、責(zé)任性、回應(yīng)性、效率、穩(wěn)定、公正和廉潔。
治理
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演進(jìn)。這一部分我們回答三個(gè)問題，如前面概念介紹中所說，一是國(guó)家對(duì)農(nóng)村治理形態(tài)的歷史變遷，二是村民自治的興起與發(fā)展，三是民間致力于鄉(xiāng)村建設(shè)的努力。
（一）封建帝制時(shí)期
大家都知道，首先我們看一下在封建帝制時(shí)期，我們的國(guó)家對(duì)于農(nóng)村治理到底是什么樣的狀況。秦以后，才是我國(guó)歷史上正式有統(tǒng)一政府，結(jié)束了封建性的諸侯列國(guó)。到了漢代，建立起了緊密隸屬于中央的郡縣制。自此，地方政府以“縣”為單位至今未變。大概漢代縣的總數(shù)在1100到1400之間，縣之上的郡大概有100多個(gè)。也就是說秦漢時(shí)期，政府在對(duì)鄉(xiāng)村的治理中將“鄉(xiāng)”和鄰里結(jié)合起來，形成了一種實(shí)行鄉(xiāng)村控制的治理網(wǎng)絡(luò)。
顧炎武在他著名的《郡縣制》當(dāng)中就提到了這一系統(tǒng)，17世紀(jì)時(shí)便極為推崇這一體系，他說“大官多者，其世衰；小官多者，其世盛�！钡珡泥l(xiāng)村組織建設(shè)來看，直到宋代王安石作“保甲”制，才算形成了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行控制的完整_。
我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在那個(gè)時(shí)候已經(jīng)有幾千萬個(gè)農(nóng)村散布全國(guó)。而“保甲”本為保障兵員來源而設(shè)，但是卻意外對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)起到了諸多社會(huì)功能，如治安、戶籍、征稅、行政等等。只不過隨著保甲的職役負(fù)擔(dān)日益加重，逐步導(dǎo)致群眾的不滿，遭到鄉(xiāng)村自治_的反對(duì)。以北宋中期陜西藍(lán)田呂氏四兄弟（呂大鈞、呂大忠、呂大防、呂大臨）制定的《呂氏鄉(xiāng)約》為代表，標(biāo)志著民間士紳開始以禮教的方式加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治權(quán)力。
我們來看一下《呂氏鄉(xiāng)約》主要內(nèi)容，實(shí)際包括兩個(gè)部分，一個(gè)是鄉(xiāng)約，還有鄉(xiāng)儀兩個(gè)部分，兩包括四個(gè)主要方面，即“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”，這四條綱領(lǐng)又分出各種細(xì)目。主要規(guī)定處理鄉(xiāng)黨鄰里之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則；規(guī)定鄉(xiāng)民修身、立業(yè)、齊家、交游應(yīng)遵循的行為規(guī)范以及過往迎送、婚喪嫁娶等種種活動(dòng)的禮儀俗規(guī)，它以道德約束為主。盡管鄉(xiāng)約也規(guī)定了一些處罰的措施，但這只能看成是對(duì)道德規(guī)范的維護(hù)手段。呂氏鄉(xiāng)約的目的，主要是通過社會(huì)教化而營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)風(fēng)氣,形成一個(gè)和諧的場(chǎng)域，進(jìn)而保持地方共同體的可持續(xù)發(fā)展。比如《呂氏鄉(xiāng)約》第四條患難相恤指出，患難之事，一曰水火，二曰盜賊，三曰疾病，四曰死傷，五曰孤弱，六曰誣枉，七曰貧乏。也就是《鄉(xiāng)約》要求同約當(dāng)中的人有上面七種困難的時(shí)候，大家要患難相恤，同舟共濟(jì)，發(fā)揮集體的力量，共度困厄�？梢姡@個(gè)就是以社會(huì)教化來營(yíng)造一個(gè)良好的社會(huì)風(fēng)氣，形成和諧的場(chǎng)域，進(jìn)而保持社區(qū)共同體可持續(xù)的發(fā)展。
《鄉(xiāng)約》的具體組織如下：“每月一會(huì)，具食；每季一會(huì)，具酒食。所費(fèi)率錢，令當(dāng)事者主之。遇聚會(huì)則書其善惡，行其賞罰。若約有不便之事，共議更易�！币簿褪钦f主持召集會(huì)議負(fù)責(zé)平判賞罰的稱為約正。顯然，舉持會(huì)議的約正這個(gè)人必須具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且要有舉行全體約眾會(huì)議的號(hào)召力，一般是在經(jīng)濟(jì)上有實(shí)力、政治上有權(quán)力的地方士紳來擔(dān)任約正的角色。
也就考據(jù)早在《呂氏鄉(xiāng)約》產(chǎn)生之前，已出現(xiàn)了民間自發(fā)的社會(huì)組織（在云南等地被稱為“公家”），已經(jīng)有這樣一些民間自治的組織形式，主要負(fù)責(zé)地方的公共事務(wù)，如水利、自衛(wèi)、調(diào)解、互助、娛樂、z-教等，一般以受過良好教育、較為富裕家庭的家長(zhǎng)為首。
自從《呂氏鄉(xiāng)約》產(chǎn)生以后在南宋時(shí)期得到過局部推行，但是舉國(guó)大規(guī)模付諸實(shí)踐是到了明清時(shí)代。在地方推進(jìn)過程中，為破解在宗族推行保甲、鄉(xiāng)約的難題，清朝政府甚至提出以族正、族約作為應(yīng)對(duì)。所以大家可見，在鄉(xiāng)村推行保甲、鄉(xiāng)約、族正與族約，加上原有的賦役征收組織，形成了復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)組織體系。而鄉(xiāng)約視為縣與民間社會(huì)組織的中間人，或者說傳話筒，起到上傳下達(dá)和自下而上的傳遞作用。自下而上的傳遞一般是士紳他們從政或者不從政的這些親屬，或者參加同筆考試朋友一些非正式的壓力所實(shí)現(xiàn)的。自下而上的鄉(xiāng)約和自上而下的保甲制度之間的沖突持續(xù)存在。所以保甲制造成的集權(quán)、低效飽受詬病，到了19世紀(jì)末期，在很多鄉(xiāng)村尤其是華北一帶保甲制已名存實(shí)亡。這是封建帝國(guó)時(shí)期，國(guó)家在鄉(xiāng)村之中的治理形式以及鄉(xiāng)村社會(huì)自我治理的一種組織和民約。
（二）20世紀(jì)上半葉
接下來看第二階段，也就是20世紀(jì)上半葉這一時(shí)期。我們知道20世紀(jì)初開展憲政改革，在我國(guó)歷史上首次建立起了地方性的稅收基礎(chǔ)，視為真正意義上“地方自治”的產(chǎn)生，也就是地方有了稅收的來源。南京國(guó)民政府積極促使地方政府深入鄉(xiāng)村，在縣城和村莊之間建立起了新的行政單位。這一行政單位大致上按照農(nóng)村集市的范圍建立起來的，也就是“鄉(xiāng)”這一級(jí)組織，鄉(xiāng)級(jí)組織的主要職能仍是與財(cái)稅管理有關(guān)。國(guó)民政府實(shí)施的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”自治，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（設(shè)想為100-1000戶）之下是閭（25戶）、鄰（5戶）制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)民政府最基層的_組織，它被賦予完成上級(jí)政令、征收賦稅、甚至攤派款項(xiàng)，并向上級(jí)提交稅賦的權(quán)力和責(zé)任，得到國(guó)民政府承認(rèn)的正式權(quán)力組織。在“鄉(xiāng)”以下組織是村莊，縣政府承認(rèn)村長(zhǎng)、村副，甚至村莊首事的權(quán)威。這些村領(lǐng)袖們負(fù)責(zé)維持新學(xué)、修筑道路，從事各種公共事業(yè)。一般公民德行在地方性環(huán)境里比較好的人擔(dān)當(dāng)這一職務(wù)，人們不僅出于對(duì)自己地方社區(qū)的自豪感，還作出了相應(yīng)的個(gè)人犧牲，為促進(jìn)社區(qū)的福祉而從事慈善活動(dòng)。這個(gè)時(shí)候如前一段所述，自上而下的保甲制的集權(quán)和低效遭到詬病。另外還20世紀(jì)轉(zhuǎn)折點(diǎn)上還遭逢亂世。所以一方面國(guó)民政府需要鄉(xiāng)紳有公益心，這樣的一些鄉(xiāng)紳維護(hù)地方的自治。另一方面，弱勢(shì)的中央政府默認(rèn)地方割據(jù)要求社會(huì)力量化解鄉(xiāng)治的缺失。
與此同時(shí)，面對(duì)鄉(xiāng)村的困境和政治的動(dòng)蕩，國(guó)民政府也力求“復(fù)興農(nóng)村”。提出了要鞏固_，組織共產(chǎn)主義革命在鄉(xiāng)村的發(fā)展的一些努力。
比如1933年5月，成立了附屬于國(guó)民政府行政院的農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)在全國(guó)開展了大量的專題調(diào)查，專門實(shí)施推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村改革和建設(shè)計(jì)劃，以江西為典型。他們力主“管教養(yǎng)衛(wèi)連 ……（未完，全文共12741字，當(dāng)前僅顯示3031字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《干部學(xué)習(xí)講稿：城鄉(xiāng)一體化中的鄉(xiāng)村治理（上）》）