試論完善我國行政許可聽證制度

目錄/提綱：……
一、從深度和廣度上擴大行政許可聽證的適用范圍
二、適當擴大聽證參加人的范圍
三、行政許可聽證主持人與職能分離、回避原則
四、聽證形式應根據(jù)具體情況不同而多樣化
五、小結
……

　　[摘要]：行政許可聽證制度作為行政程序中的核心要素，可以給相對人參與許可決策的機會，保證許可客觀、公平、公正。從聽證制度的淵源和《行政許可法》立法宗旨角度分析，該法有關聽證的規(guī)定存在著不足，應在擴大聽證內(nèi)容和聽證參與人的范圍，建立穩(wěn)定、高效的聽證主持人隊伍，以及豐富聽證形式等方面完善我國行政許可聽證制度。
　　[關鍵詞] 行政許可 聽證制度 職能分離
　　聽證制度是現(xiàn)代行政程序法中核心制度，為各國所廣泛采用。我國1996年制定的《行政處罰法》率先在行政處罰領域規(guī)定了聽證程序，這在我國行政程序立法歷史上具有里程碑的意義。之后，聽證擴展適用至政府價格決策、城市規(guī)劃、行政立法、行政裁決等領域。2002年1月12日國家計委主持舉行的鐵路價格聽證會，由中央電視臺向全國現(xiàn)場直播，使得聽證會成為普通老百姓所熟知的話題。如今，聽證制度又一次被引入到行政許可領域，從而使聽證制度在我國適用范圍日益擴大。行政許可聽證是指行政許可機關在作出是否準予行政許可的決定之前，告知申請人或者利害關系人聽證權利，申請人或者利害關系人陳述意見、提供證據(jù)、申辯、質(zhì)證以及行政許可機關聽取意見、接納證據(jù)并作出相應決定的程序法律制度。嚴格來說，聽證并不是一個獨立的行政許可程序，它只是行政許可審查過程中的一個
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政許可實施過程中，往往充斥著個人利益與公共利益的矛盾與沖突：對于某個具體的申請人來說，行政機關作出準予許可的決定意味著其可以從事某種特定的活動，即屬于一種受益性行政行為，申請人自然不會要求聽證；然而此時行政許可決定常常會對公共利益構成潛在的威脅，如征地拆遷許可、排污許可一旦北批準，廣大拆遷戶及污染源附近不特定居民的利益就會受損，且這種不利影響往往是長期的、全局性的。這可能使利害關系人的合法權益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修訂行政許可法律規(guī)范的過程中對是否設定聽證程序予以高度重視。另一方面，我國應借鑒各國常用的兩大類標準,從廣度和深度上拓展聽證的適用范圍。一是行為標準, 其依據(jù)是行政行為的性質(zhì)和種類; 二是利益標準,依據(jù)是相對人在行政程序中的利益范圍。此兩項標準是密不可分的。具體而言, 在確定某一行為是否適用聽證程序時, 首先要看該行為是否對當事人權益產(chǎn)生不利影響, 其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益, 最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件, 就可適用行政聽證。[3]
　　對于許可機關應申請舉行聽證的事項，行政許可法規(guī)定為“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”的事項，對于此類事項，相對人提出申請的，許可機關即有組織聽證的義務。行政許可法對于應申請舉行聽證的事項規(guī)定的較為原則，這給予許可機關較大的_裁量權，具有較強的靈活性。但弊端也是十分明顯的，它將會經(jīng)常發(fā)生相對人認為某行政許可“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系”，而許可機關認為不是的情況。下面所舉的美國1946年“阿什巴克爾廣播公司訴聯(lián)邦電訊委員會案”就是以上弊端的具體體現(xiàn)，該案的基本案情如下：
　　聯(lián)邦電訊委員會先后收到兩個公司請求廣播執(zhí)照的申請，這兩個公司在鄰近不遠的地方，而申請使用的頻率相同。由于兩個頻率互相干擾，所以電訊委員會只能批準其中一個申請。根據(jù)當時的電訊法規(guī)定，批準執(zhí)照的決定不用聽證，而拒絕批準的決定必須舉行正式聽證。聯(lián)邦電訊委員未經(jīng)聽證，批準其中一個申請，同時通知另一公司舉行聽證，后者不服提起訴訟，最高法院判決認為聯(lián)邦電訊委員會的決定侵犯了被拒絕公司所享有的聽證權利，因為對前一公司的實現(xiàn)批準使得給予后一公司的聽證形同虛設。為了維護兩個當事人的聽證權利，判決要求聯(lián)邦電訊委員會必須合并互相排斥的申請，舉行比較聽證，在聽取和審判各申請人的辯論和證據(jù)以后，才能作出決定。[4]
　　一般而言， “多人同時競爭的有數(shù)量限制的行政許可，給予申請人的行政許可將直接影響其相鄰權人、競爭對手甚至消費者重大經(jīng)濟利益、重大環(huán)境利益的規(guī)劃許可、建設用地許可等無數(shù)量限制的行政許可等”[5]，應當視為直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，但這在實踐中仍將可能被規(guī)避。這就需要借鑒行政處罰中對“較大數(shù)額罰款”的界定方法，對適用范圍以列舉的方法作出較為細致、明確的界定并確定評判的具體方法和制度，便于實施中的準確把握。
　　此外，隨著媒體對聽證會的介入和不斷曝光，我們發(fā)現(xiàn)很多聽證會都流于形式，聽政結果與行政許可事項涉及的利害關系人的期望存在著較大差距（如春運票價上漲聽證會），這也極大的挫傷了利害關系人參加聽證的積極性。聽證會作為現(xiàn)代決策形式，自推行以來至今少有實效，“聽而不證”幾成通病。廣州社情民意研究中心曾有一項調(diào)查表明：認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟占62.5％，其中15.5％的人認為“是形式主義”。雖然聽證的本意是聽取證據(jù)，但聽證的內(nèi)容不可能不涉及基于證據(jù)事實的法律適用問題，當事人參加聽證的目的，可能并非僅僅是因為事實問題，而是還希望通過聽證，對作為決定根據(jù)的法律問題進行質(zhì)證和辯論，從而影響行政許可決定。如果聽證程序僅僅給予了當事人討論案件的事實，而將擬適用的規(guī)范性文件排除在外，行政相對人就可能不知道行政許可行為是否或究竟適用了什么法律，是否應該適用該法律，這勢必會影響到當事人權利的行使，從而影響聽證的公正性。因此，聽證內(nèi)容不僅應包括程序問題還應包括實體問題。
　　二、適當擴大聽證參加人的范圍
　　為滿足聽證的公開和全面的要求，很多國家的聽證主體的范圍都有擴大趨勢，比如日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此 ……（未完，全文共8846字，當前僅顯示2416字，請閱讀下面提示信息。收藏《試論完善我國行政許可聽證制度》）