論文：新《信訪條例》的憂思

論文：新《信訪條例》的憂思

摘 要：新《信訪條例》沒有也不可能明確確認(rèn)信訪權(quán)利，在加強(qiáng)了信訪管理的同時(shí)卻少有有效的信訪權(quán)利保障機(jī)制相配套，復(fù)核程序中的信訪聽證程序以及信訪預(yù)防機(jī)制等規(guī)定給予行政機(jī)關(guān)很大的_裁量權(quán)，有可能被某些官員濫用以阻塞信訪渠道，侵犯信訪權(quán)利, 信訪人卻沒有被賦予明確的有效對抗行_力侵害的手段。信訪三級審結(jié)制基本上使大多數(shù)來自基層的信訪人喪失了_甚至赴省上訪的有效機(jī)會(huì)，中央有關(guān)部門近年強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)的信訪督辦工作也可能因?yàn)闆]有相應(yīng)法定管轄權(quán)而受到不利影響，大量的社會(huì)矛盾是否會(huì)積聚在基層或地方并在今后不長的時(shí)間內(nèi)造成嚴(yán)重后果令人憂慮。

關(guān)鍵詞：信訪；條例；問題

2005年1月5日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過公布并已于2005年5月1日起施行的新《信訪條例》是信訪工作法治化進(jìn)程中的一件大事，其中包含了許多創(chuàng)新。它在信訪史上第一次以行政法規(guī)的形式明確規(guī)定了信訪工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限和一系列信訪工作制度（如聯(lián)席會(huì)議制度、信訪工作責(zé)任制、信訪政務(wù)公開制度及信訪工作信息化制度等），加強(qiáng)了對信訪活動(dòng)的管理，其中一方面包括對越級上訪的不受理、對違法信訪行為的禁止，另一方
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所指向的其他合法權(quán)益（如某種物質(zhì)利益等）。不同的人在不同情況下可以有不同的理解或解釋。甚至某些地方官員在對信訪人采取限制措施時(shí)也說是“為了保護(hù)信訪人的權(quán)益”（即所謂“為了他本人好”）。這些年來，信訪工作中的一個(gè)突出問題就是某些地方官員甚至某些地方政府為了維護(hù)本地“形象”，不顧信訪人的合法權(quán)益，對信訪人上訪采取堵截甚至某些打壓的措施，在這種情況下，明確規(guī)定信訪權(quán)利就具有非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性意義了。但是，據(jù)某位看過新《信訪條例》草案第一稿的人講：“起初，修改意見是傾向于限定老百姓的信訪形式”，②“限制和加強(qiáng)對信訪人的管理卻讓他記憶深刻�！雹� 這種說法有待進(jìn)一步確證，因?yàn)檫@涉及到《信訪條例》修改過程中的立法動(dòng)機(jī)與宗旨問題。從公布的新《信訪條例》來看，其修改重點(diǎn)在于明確信訪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職權(quán)，強(qiáng)化受理和處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，加強(qiáng)對信訪活動(dòng)的嚴(yán)格管理。但是，這些措施都未必能從根本上解決信訪痼疾，還可能在其實(shí)施后的不久時(shí)間內(nèi)導(dǎo)致某種危險(xiǎn)性甚至災(zāi)難性后果。

2．新《信訪條例》加強(qiáng)了信訪管理但缺乏權(quán)利保障機(jī)制相配套

信訪機(jī)構(gòu)職權(quán)的明確化與強(qiáng)化，只是保障信訪人合法權(quán)益、督促解決信訪難題的必要條件之一，而不是充分條件。新《信訪條例》將信訪工作機(jī)構(gòu)定位于隸屬于本級人民政府的行政機(jī)構(gòu)，使其成為行政科層制_中的一部分。它受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，對本級人民政府負(fù)責(zé)，從屬于本級人民政府。我們知道，如果沒有獨(dú)立地位，就很難有足夠的自主意志。在行政科層制關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，在種種人為因素影響下，不具有獨(dú)立性的信訪機(jī)構(gòu)對于激烈利益沖突中處于弱勢地位的信訪人合法權(quán)益的保護(hù)效能，還是令人憂慮的。如果沒有政治_改革作保障，沒有一個(gè)獨(dú)立自主的公民權(quán)利保護(hù)機(jī)構(gòu)，信訪人合法權(quán)益的保護(hù)不可能達(dá)到至善的程度。因此，本文作者認(rèn)為建立一個(gè)獨(dú)立的公民權(quán)利保護(hù)機(jī)構(gòu)是值得考慮的。

新《信訪條例》在諸多方面強(qiáng)調(diào)了受理和處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了一定情況下對有關(guān)行政機(jī)關(guān)人員的責(zé)任追究，表現(xiàn)了責(zé)任制政府應(yīng)有的態(tài)度。但是，相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制是：信訪機(jī)構(gòu)提出建議、有關(guān)行政機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)裁定是否給予責(zé)任追究。 但在缺乏新聞_和政務(wù)公開的背景下，在缺少其他外部壓力的情況下，某些消極的官場潛規(guī)則或可能的官官相護(hù)機(jī)制往往有更多的力量來消解責(zé)任追究機(jī)制的效能。因此，本文作者呼吁依法保證信訪工作中的信息公開與新聞_。

新《信訪條例》還突出強(qiáng)調(diào)了對信訪活動(dòng)的嚴(yán)格管理。它在第十六條、第二十一條第一款第一項(xiàng)、第三十五條第三款明確規(guī)定了幾種不予受理的情況；它還在第二十條明確列舉了諸多禁止性行為。這些規(guī)定都試圖維護(hù)正常的信訪秩序和_。筆者認(rèn)為，第十六條、第二十一條第一款第一項(xiàng)的有關(guān)規(guī)定是完全正常和非常必要的。前者能有效地避免公共資源的浪費(fèi)；后者符合中國法治化建設(shè)的必然要求。但筆者對于第三十五條第三款的規(guī)定不無憂慮。

3．新《信訪條例》在復(fù)核程序上似乎存在不足

按照新《信訪條例》，復(fù)核意見就是信訪處理過程的結(jié)論性意見。復(fù)核后，針對同一事由的信訪訴求不會(huì)再被受理。問題是它的程序能否保證公正。該條例第三十五條第二款規(guī)定復(fù)核機(jī)關(guān)可以舉行聽證，而非必須舉行聽證，這賦予了復(fù)核機(jī)關(guān)_裁量權(quán)。我們可以設(shè)想：

并非所有的復(fù)核請求都值得舉行聽證。如此理解的話，此一規(guī)定就有一定道理了。但筆者擔(dān)心有的復(fù)核機(jī)關(guān)深陷官僚主義泥潭、該聽證不聽證并隨意做出裁決、侵害信訪人的合法權(quán)益，而信訪人卻無以應(yīng)對，并且從此上告無門。一般說來，對信訪復(fù)查意見不滿的才要求復(fù)核，不管出于什么原因（如上訪人無理糾纏，或上訪人合理合法的信訪主張得不到支持等），為了公正而快速地解決信訪問題并使信訪人徹底信服，筆者認(rèn)為，進(jìn)入復(fù)核程序后，只要信訪人提出了聽證要求，并且條件許可，就應(yīng)該舉行聽證。如果沒有這樣一個(gè)最后的公開公平的法律程序作保障，很難想象那些不服復(fù)查的上訪人會(huì)信服復(fù)核機(jī)關(guān)的類似裁決。對于不服復(fù)核意見的就再也不予受理了，這固然可能防止無休止的纏訪，但更可能導(dǎo)致某種社會(huì)矛盾與沖突隱患的不斷堆積。由于信訪人多數(shù)來自基層，按照新《信訪條例》關(guān)于信訪事項(xiàng)三級終結(jié)制（ ……（未完，全文共6341字，當(dāng)前僅顯示2227字，請閱讀下面提示信息。收藏《論文：新《信訪條例》的憂思》）