關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題研究(以山東濰坊為例)

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題研究(以山東濰坊為例)

1. 1選題理由和研究意義
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在我國_組織結(jié)構(gòu)中具有十分重要的基礎(chǔ)地位，是黨和國家農(nóng)村政策的最終執(zhí)行者，是農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的具體組織者和推動者。當(dāng)前我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和農(nóng)村改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要性和緊迫性更加凸顯。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，把工作重心轉(zhuǎn)到加強社會管理和公共服務(wù)上來，可以從根本上消除制約農(nóng)村發(fā)展的_性障礙，更好地為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
上世紀(jì)80,%年代和本世紀(jì)初，全國范圍內(nèi)進行了三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但由于各方面原因，沒有取得明顯成效。從最后一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革及目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的運轉(zhuǎn)來看，目前還存在著機構(gòu)設(shè)置和職能不合理，人員分流不到位、出現(xiàn)了新的機構(gòu)人員膨脹等問題。上述問題不解決，足以影響全面建設(shè)小康社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn);因此，關(guān)注和研究我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及其改革，有著很強的現(xiàn)實意義。
筆者邁出校園大門后，直接踏進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大門，一呆就是兩年，并且親身經(jīng)歷了2001年機構(gòu)改革，后又到縣級區(qū)直部門及地級市直部門，在工作中經(jīng)常跟縣級相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)打交道，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作較為熟悉。MPA的課程使筆者掌握了一定的公共管理研究所需要的基礎(chǔ)理論知識。實踐與理論的結(jié)合使自己的研究成為可能。本文試圖廓清我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的變遷路徑和最后一輪改革及目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)存在的問題，探究形成之原因，尋找解決之對策，嘗試提出一些相關(guān)的政策措施，希冀能夠為理論界提供一個更為真實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖景，能夠有助于各決策層提高制定相關(guān)政策的針對性和有效性，能夠?qū)S護鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線干部權(quán)益起到些許作用。

1. 2國內(nèi)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題的研究現(xiàn)狀
從上世紀(jì)so年代中期“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”開始，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)_改革的研究就從未中斷，有價值的研究成果也非常之多。研究的內(nèi)容涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的_問題、職能問題、機構(gòu)設(shè)置問題、人員分流問題，等等。
}.z.}關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問題金太軍認(rèn)為政府職能轉(zhuǎn)變的突破點在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策_的創(chuàng)新①。實現(xiàn)黨政分開，還原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策中法理上最高的地位，實現(xiàn)政社分開、政企分開和政事分開。
馬曉河等認(rèn)為，必須首先實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，強化農(nóng)村公共管理和公共服務(wù)職能，將不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的人和事堅決壓下來。。

1.2.2關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)i和人員編制的問題
馬斌、徐越倩認(rèn)為，要在合理劃分縣鄉(xiāng)之間的職責(zé)權(quán)限基礎(chǔ)上，根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和崗位、人員設(shè)置。“必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革納入到法制化軌道，加強和完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)、人員編制的依法管理，此即依法定編。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府今后應(yīng)承擔(dān)的職能及其履行職能的能力尤其是財力，進行科學(xué)論證，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能機構(gòu)、人員編制做出明確規(guī)定，重點是對機構(gòu)的規(guī)格、數(shù)量、人員實行定編定員。在保持機構(gòu)、人員總體相對穩(wěn)定的前提下，根
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國鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一個單子吃藥”是不現(xiàn)實的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直接服務(wù)農(nóng)民群眾的基層_組織，面對的情況千差萬別，各種資源的調(diào)動和使用需要一定的自主決策權(quán)。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其改革，就要求我們的理論工作者，沉到基層，傾聽一下農(nóng)民的要求、基層千部的想法，充分了解各地縣鄉(xiāng)村治理的沿革，為各地提出切合實際改革方案。本論文力求在這一方面有所收獲。

1. 3本文的研究思路
本文擬運用公共管理學(xué)相關(guān)理論知識，綜合運用實證調(diào)研、文獻分析和比較研究的方法，以濰坊市為例，著重分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行及其改革存在的問題及問題出現(xiàn)的原因，提出相應(yīng)的措施和政策建議。
首先，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行的基本狀況和改革的必要性，指出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行中呈現(xiàn)基礎(chǔ)性、部門化和全能型特征，仍然存在著職能不清晰等問題，必須進一步進行改革。
然后，概述我國及濰坊市自改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革情況，并從中分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革存在的主要問題及其原因。
最后，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)下一步改革的措施和政策建議，包括整體推進行政_改革、合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革目標(biāo)、合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能等。
本文創(chuàng)新之處:作為一名從鄉(xiāng)鎮(zhèn)起步的公務(wù)員，結(jié)合自身的工作經(jīng)歷和實踐，指出了最近一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的不足之處，提出了整體推進行政_改革、合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革目標(biāo)、以列舉的方法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)等政策建議，介紹了濰坊市的一些成功做法，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)中遠期改革作了前瞻。

第二章鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的基本情況分析z. }鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行的基本狀況及其改革的必要性十一屆三中全會以來，隨著以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟_改革的不斷深入，人民公社_越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，我國部分地區(qū)陸續(xù)開始撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1982年12月，五屆全國人大5次會議通過《中華人民共和國憲法》重新確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國基層_的地位.

2.1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行的基本狀況
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)自建立以來，就處在不停的改革之中，但總得來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在我國行政機制中具有基礎(chǔ)性、部門化、全能型等特征。
從我國的行政管理層次來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)具有基礎(chǔ)性特征。在我國現(xiàn)實存在的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級機構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)是最基層、直接同人民群眾打交道的一級機關(guān)，幾乎所有面向農(nóng)村的法律法規(guī)和方針政策都要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)來落實到位。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作對象或者說服務(wù)對象不再是紙面上抽象的單位或人民，而是一個個有著明確方位和名稱的村莊、有名有姓且有著不同脾性的農(nóng)民、帶著門牌號的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和沿街商戶。這一特點，縣級及以上政府是不存在的。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能主要是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位、.促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、為農(nóng)民提供公共服務(wù)等�？梢哉f，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展能否穩(wěn)定增長、農(nóng)民的衣食住行是否方便都取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的管理成效。農(nóng)村全面建設(shè)小康社會、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村歷史任務(wù)最終也要靠這一級機構(gòu)去組織和發(fā)動農(nóng)民群眾共同奮斗來實現(xiàn)。
從我國的行政運行機制來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)呈現(xiàn)部門化特征。我國是單一制國家，在行政_的運行上存在著一種壓力型_。所謂壓力型_是指“一級政治組織為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系①”。“我國是一個由中央、省、市(地級)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5級政府構(gòu)成的行政體系。政府任務(wù)會逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，政府任務(wù)和目標(biāo)會呈幾何級數(shù)增加。如我們調(diào)查的一個鄉(xiāng)，僅僅是簽訂目標(biāo)責(zé)任書的上級任務(wù)就多達200多項。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一個面對上級，主要完成上級任務(wù)的機構(gòu)②�！睂嵺`中，縣級政府各個職能部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有從業(yè)務(wù)角度進行評價和考核的權(quán)力，他們將上級要求的各項計劃指標(biāo)按一定比例放大，再分解下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評價、考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要依據(jù)，有的還具有“一票否決”的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員的升遷、榮譽都和完成這些任務(wù)掛鉤。因此，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，大部分的精力和時間都在完成縣里下達的任務(wù)，自主開展的工作少之又少，幾乎成了縣政府的一個綜合性部門，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的部門化。根據(jù)筆者對多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少三分之二的精力用在完成上級安排的工作上。
從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作內(nèi)容來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)呈現(xiàn)全能型特征�！霸谌嗣窆鐣r期，全國各地普遍成立了公社黨委‘一元化’領(lǐng)導(dǎo)下的_思想宣傳工作站、農(nóng)林水機電管理服務(wù)站、生產(chǎn)資料供應(yīng)站、交通運輸管理服務(wù)站、糧棉油購銷管理服務(wù)站、農(nóng)副產(chǎn)品購銷管理服務(wù)站、財稅金融管理服務(wù)站、手工業(yè)管理服務(wù)站、人民衛(wèi)生防疫站、日用百貨供應(yīng)站、人民郵電服務(wù)站、為人民服務(wù)工作站等準(zhǔn)行政性事業(yè)機構(gòu)①”。上世紀(jì)80年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)建立時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能因襲了人民公社的“全能型”定位。
雖然幾經(jīng)改革，但處于壓力型_末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己無權(quán)決定自己的職能，效果不大。
一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的工作可以分成三大塊:一是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，二是促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，三是加強社會管理、維護_�？此撇欢啵鋵嵜恳粔K都對著上級的幾個甚至十幾個部門，都有幾項或十幾項工作。僅以社會管理一項看，就包括民政、社會治安綜合治理、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技、義務(wù)教育、計劃生育、基本醫(yī)療、_、群眾來信來訪、體育文化、統(tǒng)計工作等。事實上，只要是農(nóng)民和政府打交道的事情，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的事，只要是縣級部門安排的事，那就更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的事。
當(dāng)然，上級安排工作的本意也是為群眾服務(wù)，也是要從某個方面對農(nóng)村社會進行提高。
問題在于:一是上級部門太多，則安排的事情也多，有的根本就不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，是不可能完成的任務(wù);二是上級部門為了在自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)出成績、出經(jīng)驗，不斷地推陳出新，變換題目，而不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)是否能應(yīng)付的過來。面對如此繁重的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的內(nèi)部分工本身成了多余，新任務(wù)到了，不管你是社會事務(wù)辦公室的還是經(jīng)濟發(fā)展辦公室的，全體人員分成若干小組，由一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)帶隊，立馬投入到新的戰(zhàn)斗。
長此以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)練就了一身的“以點代面”、“點石成金”之術(shù)，儼然成了能勝任任何任務(wù)的“百變金剛，0
2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)存在的弊端

第一，機構(gòu)龐大臃腫，人員嚴(yán)重超編。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都設(shè)有黨委、政府和人大，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有武裝部，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。第三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨群系列的機構(gòu)一般設(shè)有紀(jì)檢委、黨委辦公室、組織科、宣傳科、社會綜合治理辦公室、團委、婦聯(lián)、工會等，政府系列設(shè)有政府辦公室、計劃生育、科教文衛(wèi)等職能專屬機構(gòu)和大量的站、所。人員方面，據(jù)河南省編制辦公布的數(shù)據(jù)顯示，“截止2004年底，全省共有2100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制總數(shù)16. 21萬名，實有工作人員30. 23萬名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編63人，超編幅度達到86. 5%.其中，超編200人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有60多個，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編三四百人，最多的超編400余人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用人員多達1. 25萬人。①”;2004年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告指出，據(jù)有關(guān)部門對我國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)為16個，其人員平均數(shù)58人，超過正常編制的2至3倍;平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達到290余人，超編嚴(yán)重。②
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能的“目標(biāo)置換”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的職能是向農(nóng)村社會提供公共服務(wù)，但是正如前文所分析，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是在為縣直部門干活，難免工作與農(nóng)民的真正需要相脫節(jié)，難以提高社會管理水平和為農(nóng)民服務(wù)水平。《中華人民共和國各級人民代表大會和地方人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會有13項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有6項職權(quán)，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項職權(quán)，但實際中政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面無所不包。

第三，人員素質(zhì)有待提高。2000年以來，各地在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的同時，嚴(yán)格限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新進人員數(shù)量，但是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員總體上年齡偏大、知識水平偏低的現(xiàn)狀，與后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的新要求差距較大。

第四，科層式結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式與不適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作點多面廣，其工作人員不可能根據(jù)科室的分工在辦公室里坐等農(nóng)民群眾上門辦事，而是對不同時期的重點工作都要參與，工作的地點也不是在自己的辦公室。因此，必須在鞏固現(xiàn)有改革成果上進一步進行機構(gòu)改革，建設(shè)適合于農(nóng)村特點的服務(wù)型機構(gòu)，肩負(fù)起組織和帶領(lǐng)廣大農(nóng)民全面建設(shè)小康社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代使命。

2. 1. 3鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的必要性
當(dāng)前，我國正處于新一輪的政府機構(gòu)改革周期中，目標(biāo)是:到2020年津立起比較完善的中國特色社會主義行政管理_，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。①對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革而言，就是建立面向農(nóng)村的公共服務(wù)型政府，而這一公共服務(wù)型政府的載體則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。
但目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)還存在著諸多與上述目標(biāo)不適應(yīng)的方面。
(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是農(nóng)村實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的客觀要求黨的十六大確立了新世紀(jì)前二十年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。實現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康。而農(nóng)村實現(xiàn)小康的一個重要方面，就是要讓廣大農(nóng)民享受到充分的公共產(chǎn)品。我國現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，過多地繼承了計劃經(jīng)濟時代人民公社的架構(gòu)、職能和傳統(tǒng)，遠不能滿足廣大農(nóng)民日益增長的對公共產(chǎn)品的需求。因此，必須從滿足農(nóng)民群眾對公共產(chǎn)品的需求出發(fā)，全面改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及其職能，使之真正成為農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的組織者和推動者。
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革是完善社會主義行政管理_的內(nèi)在要求新中國成立以來，伴隨著國家_體系的建立與完善，行政管理_也逐步完善起來。隨著經(jīng)濟社會形勢的發(fā)展，一些職能弱化了，這方面的機構(gòu)就要削減;一些職能強化起來，就要增強這方面的力量;一些原來沒有的職能出現(xiàn)了，就要增設(shè)相應(yīng)的機構(gòu)，從而保證行政管理_與經(jīng)濟社會發(fā)展相同步.政府機構(gòu)改革是為適應(yīng)建立社 ……（未完，全文共29528字，當(dāng)前僅顯示5311字，請閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革問題研究(以山東濰坊為例)》）