講座：依法行政的理論與實踐

目錄/提綱：……
一、依法行政及其歷史發(fā)展
（一）依法行政的內(nèi)涵
（二）依法行政的產(chǎn)生與發(fā)展
二、依法行政的基本原則
（一）合法性原則
（二）合理性原則
（三）法律優(yōu)位與法律保留原則
（四）誠實信用原則
（五）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則
（六）公正行政程序原則
（七）行政救濟原則
三、依法行政存在的問題與思考
（一）依法行政存在的問題
（二）依法行政的思考
……
依法行政的理論與實踐
王勇
中央黨校政法部憲法行政法教研室主任
大家好，今天給大家講的主題是依法行政的理論與實踐。圍繞這一個主題，在正式進入主要內(nèi)容之前，我們先看這一段話的描述：“一個人早上醒來后，政府就開始影響他一天的生活，如喚醒他的報時收音機，受到許多制造與銷售條例的制約；收音機里的音樂是電臺播送的，而電臺只有領(lǐng)到政府的執(zhí)照才能營業(yè)；洗漱用的水受到政府的控制，牙膏生產(chǎn)須經(jīng)政府批準(zhǔn)，毛巾也得符合政府制定的標(biāo)準(zhǔn)；吃的早餐受糧食和藥物管理局的管理……爾后，他要在屬于政府的道路上駕車行駛，通過政府壟斷的郵政企業(yè)同他人書信往來，讀政府發(fā)布的有關(guān)經(jīng)濟形勢的情況和數(shù)字。”這一段話是美國一個學(xué)者羅伯特•林格在上個世紀(jì)80年代里的一本書《重建美國人的夢想》當(dāng)中的一段話，我之所以先把這段話介紹給大家，是因為我們看這段話，體現(xiàn)出了一個很重要的意義，政府無時無刻不在，政府的權(quán)力可以影響到一個人的從早晨到晚上的生活的方方面面，政府的權(quán)力也會一個人從出生到死亡的很多方面。
但同時，孟德斯鳩曾說過一段話一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗。所以，政府這種權(quán)力是靠人去運作來發(fā)揮作用的，而這種用權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，怎么辦呢？圍繞這個問題 ，我們今天講三個大方面的問題。一是依法行政及其歷史發(fā)展；第二個，怎樣依法行政，依法行政的基本原則；第三個，我們簡單談?wù)劥嬖诘膯栴}與思考。
一、依法行政及其歷史發(fā)展
（一）依法行政的內(nèi)涵
我們先看第一個大問題，依法行政及其歷史發(fā)展。依法行政到底是什么呢？我們先看這個問題當(dāng)中的第一個問題，關(guān)于依法行政的內(nèi)涵。簡單地說，依法行政是依據(jù)法律來行使政府的權(quán)力，
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法律去行政，為什么要對權(quán)力予以控制有了一個實質(zhì)的認識。這是我們對依法行政的第一點認識。
（二）依法行政的產(chǎn)生與發(fā)展
第二點認識，依法行政的產(chǎn)生與發(fā)展。首先我們放在世界的方位當(dāng)中去，比如在資產(chǎn)階級革命時期，我們剛才說到了行政法是在資產(chǎn)階級國家當(dāng)中才產(chǎn)生的，或者說到了資本主義這個階段，我們才有了行政法。在這期間，首先先有了一些學(xué)說，關(guān)于資產(chǎn)階級革命的學(xué)說，比如社會契約說、民主權(quán)論、分權(quán)學(xué)說、代議制學(xué)說等，這些既是資產(chǎn)階級民主革命的理論基礎(chǔ)，也是行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)。因為這些學(xué)說當(dāng)中的一個歸根點：要論證人是生而平等，生而_的，國家的權(quán)力是屬于人民的。他們怎么論證呢？總體思想是這樣的，比如在論證最原始的社會狀態(tài)下，人是生而平等、生而_，但是，我行使我的權(quán)力和_，你行使你的權(quán)力和_，實際上大家相互侵略，反而不平等不_了，反而自己的權(quán)力得不到很好的行使，所以在最原始的社會狀態(tài)下他們稱之為很混沌的社會狀態(tài)下，在這種狀態(tài)下，如果相互之間的權(quán)力侵犯，為了使這種權(quán)力得到更好的行使怎么辦呢？社會契約。大家共同約定，我拿出了一部分權(quán)力和_，你也拿出一部分的權(quán)力和_，大家共同賦予一個公共體，目的是我們沒有拿出的權(quán)力和_得到很好的行使。這個公共體稱為國家，國家誕生了。所以國家誕生了以后，國家所具有的權(quán)力和_是我們拿出來給你的，所以叫人民主權(quán)，在這種情況下，國家要運用這種權(quán)力的話目的是保障我們的權(quán)力和_得到很好的行使，國家是一個很虛的東西，怎么行使這個權(quán)力呢？代議制政府。我們選擇我們的代表到國家當(dāng)中去，它可以制定一些規(guī)范、規(guī)則，如立法，我們選擇我們的代表到政府機關(guān)當(dāng)中去，去執(zhí)行這些法律，對應(yīng)的還有司法機關(guān)，整個國家構(gòu)建出來了，整個行政機關(guān)、司法機關(guān)、立法機關(guān)構(gòu)建出來，架構(gòu)出來了，然后運行權(quán)力。當(dāng)然這只是他們的法律思想當(dāng)中的其中一部分的內(nèi)容，當(dāng)中還有很多方面的爭議，但總的來說這個思想給我們灌輸?shù)暮诵氖侨嗣裰鳈?quán)，社會契約，代議制政府的建立，而這些恰恰和行政法所追求的本質(zhì)是相吻合的，因而說他們這些思想也是我們行政法產(chǎn)生的基本，這是我們從理論上對行政法的產(chǎn)生有個較為深刻的理解。行政法的產(chǎn)生說明了現(xiàn)代行_力來源于法律，因而我們要依法行政。從這個角度我們可以理解為什么要依法行政。
第二個小問題，我們再談一下我們國家依法行政的提出與推進。在我國很長時間，比如在“_”時期當(dāng)中我們都沒有這種意識和思想，也沒有依法行政的提出，知道什么時候我們開始提出呢，最早的時候是1984年彭真同志曾提出：現(xiàn)在要逐漸的從以政策過渡到依法，在這之前我們更多地從政策的角度去_，依照政策。逐漸、逐漸要過渡的要依據(jù)法律治理國家，當(dāng)然還沒有明確提出依法行政的概念。
一直到1993年，在人大一次會議上開始在黨和人大這一層次的文件當(dāng)中提出了依法行政。到1997年，在黨的大會上關(guān)于依法行政的問題明確在黨的報告上提出。到1999年的時候憲法修改，把依法_，建設(shè)社會主義法_家開始提高到憲政的角度上，在憲法修改當(dāng)中明確提了出來。相應(yīng)的，依法行政作為依法_的一個重要組成部分突出地體現(xiàn)出來了，因而，相應(yīng)的國務(wù)院也制定了依法行政的綱要，包括全面推進依法行政的實施辦法，都逐漸出臺。我國實際上提出依法行政這個概念上升到黨的文件到憲法的高度來說才不到20年的歷史，這是我們對他的一個理解。
在我國的推進，伴隨著這個推進過程當(dāng)中，我們制定了很多方面的法律，這里我們主要講行政方面的法律，如1989年我們制定了行政訴訟法，這是在1990年10月1日正式實施。
國家賠償法，到1995年；行政處罰法，1995年；行政監(jiān)察法1997年；行政復(fù)議法1999年，包括后續(xù)又制定了立法法，包括2003年的行政許可法，還有我們制定的公務(wù)員法，這些法律都屬于我們行政法的重要組成部分，包括最近兩年剛出臺的行政強制法，這些內(nèi)容都是我們所說的依法行政，是有法可依的法具備的基本條件。這也是我國依法行政的重要的一種推進。
如果從法律的角度來說，1979年到現(xiàn)在，全國人大及常委會已經(jīng)制定了200多部法律，在這200多部法律當(dāng)中有相當(dāng)一部分法律是關(guān)于行政方面的法律。從國務(wù)院的層面來說，我們制定了600多個行政法規(guī)，從地方人大制定和批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的角度來說有8000多個，而國務(wù)院各部門和地方政府還制定了10000多個規(guī)章，這些都屬于行政法的重要組成部分，而我們所說的依法行政的法也可以把它的范圍擴充到我們所說的行政法當(dāng)中的行政法規(guī)這一層級，因而從這么多的法規(guī)條文的出臺，依法行政的法律體系基本建立起來。
針對這一點，今年召開的十八大專門又提出了一個法治思維與方法的問題，實際上是對依法行政從全面的理解，更深刻的理解，強調(diào)“法治是_理政的基本方式�！眻�(zhí)政者要時刻用法律標(biāo)志考量自己的行為。十八大當(dāng)中專門講到“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。”這是歷次黨代會報告中首次要求干部要用“法治思維”和“法治方式”來執(zhí)政。這也是對我們依法行政的進一步推動。這是我們講的第一個大問題，對依法行政的內(nèi)涵、在我國的發(fā)展、依法行政的基本情況、基本內(nèi)容做一個全面的了解。
二、依法行政的基本原則
（一）合法性原則
第二個大問題，依法行政的基本原則。依法行政的基本原則是說怎么依法行政的問題，這是我們講的重要問題，這是我們的重點。哪些原則呢？我們羅列了這幾點原則，第一個叫合法性原則，這包括行政的主體要合法，誰來進行依法行政，主體要合法。你去依法行政的主體合法了，你具有的職權(quán)合法不合法呢？所以第二點叫職權(quán)合法。主體合法了，職權(quán)合法了，然后人家行使你的權(quán)力叫行為合法，然后還有對你的權(quán)力進行監(jiān)督、救濟，叫監(jiān)督合法。所以合法性原則包括了主體合法、職權(quán)合法、行為合法、監(jiān)督合法四個合法，這四個合法構(gòu)成了我們所說的合法性原則的主要內(nèi)容。當(dāng)然這一點我們說起來容易，做起來 ……（未完，全文共13224字，當(dāng)前僅顯示3146字，請閱讀下面提示信息。收藏《講座：依法行政的理論與實踐》）