深化長三角地方立法協(xié)作的對策建議

深化長三角地方立法協(xié)作的對策建議

摘要： 地方立法協(xié)作是有效解決地方立法沖突、為區(qū)域合作提供統(tǒng)一行為規(guī)則的需要。在堅持法制統(tǒng)一的前提下，借鑒國內(nèi)外立法協(xié)作的經(jīng)驗，長三角區(qū)域可在不同領(lǐng)域內(nèi)開展形式多樣的地方立法協(xié)作。主要形式和渠道是： 制定區(qū)域共同規(guī)章協(xié)調(diào)各地的地方規(guī)章；使用示范性文本協(xié)調(diào)地方性法規(guī)，對涉及長三角企業(yè)、公民權(quán)利義務(wù)、人才流動等重要問題，共同委托第三方擬定示范性文本，指導各地立法；簽訂協(xié)作協(xié)議，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，公共能源、教育、人才、信息網(wǎng)絡(luò)共建共享，城市和公共交通的協(xié)同規(guī)劃等，由各地在協(xié)議框架內(nèi)各自立法，達到地方立法協(xié)調(diào)的目的。

中國礦業(yè)大學王春業(yè)教授承擔省社科基金重點項目“長三角區(qū)域法治一體化研究”，深入調(diào)查分析長三角區(qū)域地方立法不協(xié)調(diào)的狀況，提出深化地方立法協(xié)作的對策建議。
一、深化地方立法協(xié)作是區(qū)域一體化發(fā)展的迫切需要
根據(jù)《立法法》，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的權(quán)力機關(guān)、政府，分別具有地方性法規(guī)制定權(quán)和地方規(guī)章制定權(quán)，可以根據(jù)上位法并結(jié)合本地情況制定地方立法。但隨著橫向經(jīng)濟、社會聯(lián)系日益密切，跨地區(qū)共同事項日益增多，以及區(qū)域環(huán)境日益惡化，逐步凸顯出
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在環(huán)境治理領(lǐng)域，二省一市與環(huán)境保護直接相關(guān)的地方性法規(guī)有41項、地方規(guī)章有48項。不協(xié)調(diào)之處表現(xiàn)為：（1）在太湖流域污染治理方面，對禁止新建、擴建污染水環(huán)境的企業(yè)和項目，兩省一市的范圍存在較大差異。江蘇禁止的企業(yè)和項目包括：化學制漿造紙、化工、醫(yī)藥、制革、釀造、染料、印染、電鍍以及其他排放含氮、磷等污染水體的企業(yè)和項目。而浙江禁止的企業(yè)和項目包括小型化學制紙漿、印染、化工、制革、電鍍等污染型企業(yè)，沒有將醫(yī)藥、釀造、染料以及其他排放含氮、磷等企業(yè)的項目列入其中。（2）環(huán)境技術(shù)標準不一致。以大氣環(huán)境質(zhì)量指標為例，上海標準中總懸浮顆粒物的日平均限值是0.12mg/m（標準狀態(tài)），浙江的標準是0.3mg/m（標準狀態(tài)）；上海標準中二氧化硫（SO2）的季平均限值為0.05mg/m（標準狀態(tài)），浙江的標準是區(qū)分敏感、中等敏感、抗性三種不同作物，分別適用季平均限值0.05、0.08、0.12三個指標。（3）行政處罰不同。以水環(huán)境污染為例，浙江規(guī)定，違反排污許可證規(guī)定或未取得排污許可證排放污染物的，責令限期改正，處以五萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷排污許可證。而在上海市，未取得排污許可證排放主要污染物的，由市或者區(qū)、縣環(huán)保部門責令停產(chǎn)；未按照排污許可證的規(guī)定排放主要污染物的，由頒發(fā)許可證的環(huán)保部門按照有關(guān)法律、法規(guī)處理。與浙江省相比，上海的責令停產(chǎn)的處罰力度較重，但處罰方法則沒有浙江省的明確清晰。
2．地方立法協(xié)作是為區(qū)域合作提供統(tǒng)一行為規(guī)則的需要。長三角區(qū)域內(nèi)不少領(lǐng)域缺少統(tǒng)一的行為規(guī)則，難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化組合與配置，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。當前，迫切需要法律進行規(guī)范的領(lǐng)域主要是：（1）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。長三角有大中城市16個，還有眾多大大小小的城鎮(zhèn)，需要加強地方立法協(xié)作，形成高效、協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)群發(fā)展機制；需要對區(qū)域內(nèi)公路、航道、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施共同規(guī)劃，克服重復(fù)建設(shè)和不配套的問題。（2）自然資源管理。長江、大運河、太湖等流域的保護和治理，必須采取協(xié)作立法，協(xié)同管理辦法，保護環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。由于自然地理、歷史基礎(chǔ)等客觀因素和地方政策等主觀因素的共同作用，長三角二省一市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，“大而全”、“小而全”,導致區(qū)域內(nèi)過度競爭，降低了區(qū)域的整體效益。為此，需要通過地方立法協(xié)作的方式解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局問題和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
二、國內(nèi)外地方立法協(xié)作的經(jīng)驗借鑒
1．在區(qū)域內(nèi)共同制定統(tǒng)一的法律規(guī)范。歐盟法律協(xié)調(diào)經(jīng)驗堪稱典范。歐盟有27個成員國，各成員國地位一律平等，每個成員都有自己的法律體系。歐盟在推進一體化進程中，其法律協(xié)調(diào)的手段主要是各成員國通過協(xié)商方式制定能在各成員國優(yōu)先適用的歐盟法，實現(xiàn)了區(qū)域法制一體化。就國內(nèi)而言，我國東北三省立法協(xié)作經(jīng)驗值得借鑒。2006年7月，黑、吉、遼簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，在非公有制經(jīng)濟發(fā)展、誠信建設(shè)、突發(fā)公共事件應(yīng)急處理、國家機構(gòu)和編制管理、行政執(zhí)法監(jiān)督等五個領(lǐng)域開展立法協(xié)作。根據(jù)協(xié)議框架，確立了立法的三種模式，即三省成立聯(lián)合工作組，對于共性的立法項目，由一省牽頭組織起草，其他兩省予以配合；對于三省有共識的其他項目，由各省獨立立法，而成果由三省共享，或一個立法版本經(jīng)過充分征求意見被通過后，基本上不作改動就能在三省內(nèi)同時適用。幾年來，東北三省圍繞東北振興的主題，在科技進步、裝備制造業(yè)和非公經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民工權(quán)益保障、統(tǒng)一規(guī)范行政許可和行政處罰的_裁量權(quán)等方面促成了22個立法協(xié)作項目，打破了地區(qū)封鎖，維護了市場統(tǒng)一，促進了資源優(yōu)化。
2．使用示范法來協(xié)調(diào)立法內(nèi)容。示范法是由一些半官方或民間法律機構(gòu)草擬不具有強制約束力的法律藍本，供各國或各地區(qū)的立法機關(guān)借鑒、采納或吸收，在此基礎(chǔ)上制定相同或類似的法律，從而解決法律沖突、實現(xiàn)法律統(tǒng)一。示范法被美國、加拿大等很多國家廣泛用于協(xié)調(diào)國內(nèi)地方法律沖突。在美國，具有民間性質(zhì)的美國統(tǒng)一州法全國委員會先后草擬了統(tǒng)一流通票據(jù)法文本、統(tǒng)一買賣法和統(tǒng)一倉庫收據(jù)法文本、統(tǒng)一商法典文本；美國法學會將與商業(yè)活動密切相關(guān)的判例法進行了綜合整理，匯編成《法律重述》。這些示范法文本被美國各州廣泛采納，轉(zhuǎn)變 ……（未完，全文共4436字，當前僅顯示2240字，請閱讀下面提示信息。收藏《深化長三角地方立法協(xié)作的對策建議》）