城中村改造中的法律關(guān)系研究——以廣州市P村為例進行的分析

城中村改造中的法律關(guān)系研究——以廣州市P村為例進行的分析

在2000年前后，廣州市政府就提出了有關(guān)城中村改造的方案，亞運會的舉辦更加快了城中村改造的步驟。P村位于廣州新中軸線上，地理位置優(yōu)越，但由于土地粗放利用，生活環(huán)境差等原因，是廣州亞運會之前要清拆的九條村之一。就改造模式來說，廣州城中村改造實行“一村一策”的改造模式，不同的村有不同的特點。但是全面改造專項規(guī)劃、拆遷補償安置方案和實施計劃應(yīng)當充分聽取改造范圍內(nèi)村民的意見，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織80%以上成員同意后，報相應(yīng)的區(qū)、市和省級人民政府審議批準后實施。在改造過程中，全面改造項目立足于市場運作，以村集體經(jīng)濟組織作為主體，除集體經(jīng)濟組織自行改造外，應(yīng)當通過土地公開出讓招商融資進行改造。
P村改造采用的模式是市場模式，P經(jīng)濟聯(lián)合社是改造的主體，以經(jīng)營性用地作為融資地塊，通過土地公開市場籌集改造資金。2008年8月，《P村“城中村”改造設(shè)計方案》以及《P村城中村改造村民房屋拆遷補償安置方案》向全體社員公告，提請表決，并得到社員的表決通過，后經(jīng)區(qū)、市兩級政府審批同意后實施。2009年10月，廣州市國土資源和房屋管理局整體掛牌出讓P村4宗地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)，B公司拍得該地塊。2010年3月，P村全面開展房屋拆遷補償安置工作，到當年8月底，全村超出過98%的房屋產(chǎn)權(quán)人已與B公司簽訂《P村城中村改造房屋拆遷補償安置協(xié)議》，并交
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撤銷，但是保留社區(qū)合作經(jīng)濟組織，即經(jīng)濟聯(lián)合社，是農(nóng)村集體生產(chǎn)資料的所有者，原村委會的集體財產(chǎn)（包括土地、物業(yè)）歸屬經(jīng)濟聯(lián)合社所有。按照P村制定的《P村城中村改造村民房屋拆遷補償安置方案》的規(guī)定，P村的改造項目以規(guī)劃路為界，分為東、西兩塊地，東面整體作為P村的回遷安置以及經(jīng)濟發(fā)展用地，西面整體作為房地產(chǎn)開發(fā)用地。按照《土地管理法》第43條的規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，因而按照法律規(guī)定，城中村改造首先要解決的一個問題就是要將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，才能進行建設(shè)，其中必經(jīng)的一個步驟就是征收。如果要征收，則應(yīng)由政府進行，并對被征收的土地給予補償，也是就經(jīng)過一個征收—補償—出讓的程序。在這一過程中，征收補償和政府將征收土地出讓后獲得的出讓金之間的差額被認為中政府獲利的一個重要途徑，也是拆遷和征地過程中出現(xiàn)糾紛的一個重要原因，同樣也是《土地管理法》關(guān)于征收補償?shù)囊?guī)定被認為不符合社會發(fā)展的一種表現(xiàn)。
與之相應(yīng)的是，按照廣東省的規(guī)定，在舊村莊改造中，市、縣人民政府通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地進行經(jīng)營性開發(fā)的，其土地出讓收益可按不高于60%的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項用于支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。 納入改造規(guī)劃的舊村莊集體建設(shè)用地，在符合相關(guān)條件的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可向相關(guān)的國土資源管理部門上申請轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。這不僅表現(xiàn)為政府將一部分出讓金的利益讓渡給村集體，而且在土地性質(zhì)的改變方面實行更為寬松的程序。在P村改造的過程中，沒有經(jīng)過征收—補償—出讓這一程序，因而被認為是一個政府讓利的過程。政府完全放棄了土地出讓金的收益，將出讓的收益用于改造和復建的費用。P村的相關(guān)地塊在2009年9月至2010年5月經(jīng)P村經(jīng)濟聯(lián)合社的申請，轉(zhuǎn)為了國有土地。按照規(guī)劃，P村規(guī)劃總用地面積約75.7639公頃，總建筑面積185萬平方米，其中改造融資地塊4宗，用地面積39.85公頃。2009年10月由B公司通過公開出讓方式取得土地使用權(quán)，并取得了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。這次出讓的資金用于城中村改造，為此建立了城中村改造監(jiān)控金制度，監(jiān)控金帳戶的解控和使用須經(jīng)區(qū)政府、街道和經(jīng)濟聯(lián)社共同審批同意，以確保村民的復建回遷安置費用。
因而在P村改造的過程中，堅持的是村集體自主進行改造的方式，在這一過程中，政府履行了相關(guān)的義務(wù)，同時讓渡了權(quán)利，集體所有權(quán)受到了的尊重，從而回到所有權(quán)的本意上來。因為就所有權(quán)來說，含有占有、使用、收益和處分四種權(quán)能，在這四種權(quán)能中，“最本質(zhì)的恰是處分權(quán)，只有處分權(quán)才體現(xiàn)了對土地的占有和使用，是占有使用人的利益或財產(chǎn)而非義務(wù)……如果土地不允許轉(zhuǎn)讓，土地所有權(quán)人必須對土地進行生產(chǎn)利用，不得放棄轉(zhuǎn)讓，這樣的所有權(quán)就成了職責，而不是權(quán)利�！� 按照《土地管理法》第63條的規(guī)定，除因破產(chǎn)、兼并等特殊情況外，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，也就是說農(nóng)村的土地所有權(quán)和使用權(quán)是一種受限制的權(quán)利，缺少了所有權(quán)四個權(quán)能中的處分權(quán)利，土地的開發(fā)的建設(shè)只有經(jīng)過一個途徑，也就是由國家征收后出讓給使用人使用。但是在P村改造的過程中，從決定是否改造到改造模式的選擇，直至合作方的引進，都是在村集體的領(lǐng)導下由村民自己決定的，政府雖然也會進行審批，但是處于一種被動的地位，并且是一種讓利的行為。這種模式的優(yōu)勢在于肯定了村集體的土地所有權(quán)，保護了村集體的利益，但是缺點在于所有這一切是建立在政府的自我約束的基礎(chǔ)上的，從而沒有法律的依據(jù)。這一方面不符合法律面前人人平等的法治基本要求，因為只有進行改造的村才能享受這一權(quán)利，對于沒有參與改造的村來說，仍適用原來法律的規(guī)定；另一方面也不符合法律規(guī)范性的特點。就廣州城中村改造政策的實行來說，有一個時間上的限制，過了一定的時間，就會采用不同的方式和政策，因而也就無法實行相同的事情相同的處理。
二、村民與村集體經(jīng)濟組織之間的法律關(guān)系
按照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》的規(guī)定，經(jīng)濟聯(lián)合社作為集體經(jīng)濟組織，依法經(jīng)營管理本組織集體所有的資產(chǎn)，享有集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地的原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員組成，最高權(quán)力機構(gòu)是成員大會，凡涉及成員切身利益的重大事項，必須提交成員大會討論決定，其它具體事項可由成員代表大會表決， 成員大會或者成員代表會議實行“一人一票制”或者“一戶一票制”等表決方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會，應(yīng)當由本組織具有選舉權(quán)的成員的半數(shù)以上參加，或者有本組織2/3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當經(jīng)到會人員的半數(shù)以上通過。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織召開成員代表會議，應(yīng)當有本組織2/3以上的成員代表參加，所作決定應(yīng)當經(jīng)到會代表2/3以上通過。
這里首先出現(xiàn)的一個問題就是按照《土地管理法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，并沒有將村農(nóng)民集體等同于集體經(jīng)濟組織 ……（未完，全文共11173字，當前僅顯示2658字，請閱讀下面提示信息。收藏《城中村改造中的法律關(guān)系研究——以廣州市P村為例進行的分析》）