宅基糾紛——中國農(nóng)民不堪承受之重

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)的步伐也日趨加快。農(nóng)民宅院的翻建、擴(kuò)建以及被征用的事件愈來愈多，土房木屋越來越多地被鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的小樓、寬闊的道路或別的建筑取而代之，農(nóng)村面貌正發(fā)生著悄然喜人的變化。然而與此同時(shí)，農(nóng)村宅基糾紛卻層出不窮，相當(dāng)部分糾紛由于得不到及時(shí)有效地處理而轉(zhuǎn)化為惡性刑事an件，且有愈演愈烈之勢。這種糾紛惡化了農(nóng)村的治安環(huán)境，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定，影響到黨政司法機(jī)關(guān)在老百姓心目中的形象，具有極大的社會(huì)危害性。這種矛盾若不能及時(shí)從根本上予以解決，勢必會(huì)進(jìn)一步損害老百姓的切身利益，侵蝕共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基，影響社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。
　　一、農(nóng)村宅基糾紛之所以呈現(xiàn)上述局面，筆者以為主要有以下原因：
　�、鄙鐣�(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使老百姓的生活逐漸殷實(shí)起來，為他們安居樂業(yè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)；我國近年來施行的擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)的政策也逐漸_到農(nóng)村，尤其是城市房地產(chǎn)熱的帶動(dòng)更為農(nóng)村的住宅建設(shè)注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。
　　⒉安居是樂業(yè)的條件和保障，富裕起來的農(nóng)民第一件事就是想要建好自己的家園，使自己家室有一個(gè)安居樂業(yè)的環(huán)境。他們將平時(shí)積攢下來的血汗錢、甚至不惜債臺(tái)高筑，畢其功于一役也要建設(shè)好以后數(shù)十年甚至上百年生活居住的住宅。土地是不可再生資源，尤其在我國是嚴(yán)格控制的資源。農(nóng)民批置宅基程序極為繁瑣，而且還要交納名目不祥的很大費(fèi)用，這更
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處于一種無法可依的狀態(tài)。僅有的一部《土地管理法》的行政法律對農(nóng)村宅基地規(guī)定也僅限于一條原則性規(guī)定，后來先后生效的幾部國家土地管理局頒發(fā)的行政規(guī)章對此也未有詳盡規(guī)定。尤其甚者，在對農(nóng)村宅基糾紛處理程序的規(guī)定上至今都無法改變無法可依的狀態(tài)。這相對于農(nóng)村宅基矛盾紛呈的形勢來看，立法已嚴(yán)重滯后。
　　⒍我國土地屬于國家和集體所有。農(nóng)村土地實(shí)行其中的一種形式——集體所有制。在集體土地上建設(shè)住宅的農(nóng)民事實(shí)上享有兩種權(quán)利，一種是集體土地使用權(quán)，一種是房產(chǎn)所有權(quán)，這兩種權(quán)利在行使過程當(dāng)中如影隨形，不可割裂。但根據(jù)我國法律規(guī)定這兩種權(quán)利在行使過程當(dāng)中發(fā)生的糾紛性質(zhì)卻截然不同，前者為權(quán)屬糾紛，由國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行確權(quán)處理；后者謂之侵權(quán)糾紛，只有在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的房產(chǎn)糾紛才由人民法院受理解決。然而，現(xiàn)實(shí)發(fā)生的糾紛往往兼具兩種糾紛的性質(zhì)，依法似乎有很多機(jī)關(guān)通過不同程序都可解決。事實(shí)上，卻造成了兩種機(jī)關(guān)的相互敷衍扯皮，出現(xiàn)了土地宅基糾紛處理上嚴(yán)重的行政執(zhí)法和司法混亂。兩種機(jī)關(guān)甚至同一機(jī)關(guān)對同一案件可以做出受理或不受理的不同決定，對同一糾紛可以做出截然不同的處理結(jié)果。權(quán)責(zé)不清給兩種機(jī)關(guān)留下了更大的權(quán)利發(fā)揮空間，滋生了社會(huì)更多的腐敗。政出多門，權(quán)責(zé)不清是我國宅基糾紛不能得到有效解決的重要原因。
　　⒎根據(jù)上述分析，我國農(nóng)村土地屬于集體所有，并依法實(shí)行土地登記制度，農(nóng)民原有住宅及其新建住宅占用的都是集體土地，農(nóng)民享有的只是集體土地使用權(quán)，這種權(quán)利依賴于行政部門的確權(quán)登記，并頒發(fā)有關(guān)權(quán)屬證書予以確認(rèn)方始合法有效。對農(nóng)民宅基嚴(yán)密細(xì)致的確權(quán)，做到四至明確，權(quán)屬清晰是有效防止宅基糾紛的重要途徑，也是土地行政機(jī)關(guān)不容懈怠的一項(xiàng)重要職責(zé)。然而從世紀(jì)年代以來，我國農(nóng)村集體土地就沒有進(jìn)行過土地登記管理，農(nóng)民一直沒有自己的土地證。中間雖然也曾在一些地方搞過一些農(nóng)村宅基登記，但卻搞得極其草率。普查登記沒有在農(nóng)村廣泛宣傳，相當(dāng)一部分農(nóng)民不了解普查登記的意義，對這樣確認(rèn)自己家業(yè)的大事沒有引起足夠的重視；普查登記成員缺乏足夠的培訓(xùn)，往往是村里臨時(shí)湊集一些人員倉促上陣，缺乏足夠的責(zé)任心和業(yè)務(wù)能力；主管機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行嚴(yán)格的管理監(jiān)督，沒有遵循嚴(yán)格的程序，貪多求快；……結(jié)果搞得很不成功，甚至出現(xiàn)了登記人員沒親臨現(xiàn)場，就亂下數(shù)字；登記人員代替被登記戶主亂簽手印等情況，登記時(shí)錯(cuò)填、漏填的現(xiàn)象非常嚴(yán)重：相鄰各方的宅基登記交叉重疊的比比皆是，缺斤短兩的也非常普遍……，留下了大量的糾紛隱患。失之毫厘、繆之千里，若干年后的今天當(dāng)農(nóng)村宅基建設(shè)井噴一般的出現(xiàn)時(shí)，原來登記的隱患也迅速地暴露出來。
　�、父鶕�(jù)以上分析不難看出，我國農(nóng)村之所以出現(xiàn)今天的農(nóng)村宅基糾紛層出不窮的局面，土地行政主管部門難辭其咎。相對于以上原因來說，宅基糾紛發(fā)生后行政機(jī)關(guān)的職能疲軟又是導(dǎo)致農(nóng)村宅基糾紛不能得到及時(shí)有效解決處理的另外一個(gè)重要原因。農(nóng)村的宅基糾紛大部分是因權(quán)屬不清引起的，該糾紛依法首先應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者土地行政主管部門進(jìn)行確權(quán)處理。上述機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行自己的法定職責(zé)，對雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解或者出具行政處理決定書。行政處理的行政行為論理應(yīng)具有靈活高效的特征，但是事實(shí)上恰恰相反，宅基糾紛一旦求助于行政處理就像誤入了魔宮，先是無人理睬，不得其門而入；即使有人應(yīng)聲了，也得拖上個(gè)一年半載、三年五載的，更多的則是石沉大海，杳無音息。在因權(quán)屬不清引起的農(nóng)村宅基糾紛居高不下的今天，依法應(yīng)予受理解決此類糾紛的相應(yīng)行政機(jī)關(guān)做出受理決定和行政處理的卻寥寥無幾。行政人員對這種費(fèi)力不討好，甚至還會(huì)惹一身臊（可能引起行政一把手出庭應(yīng)訴）的行政行為避之唯恐不及。為之無利可能有害，不為無害或許有利的情況下誰還會(huì)自覺主動(dòng)的去做行政處理行為呢？由于以上原因，行政處理機(jī)關(guān)對行政處理行為極少有人關(guān)注，有人問津。依法做出行政處理行為本應(yīng)是行政機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的神圣職責(zé)，如今在主管部門被提及，也極少有人深諳此業(yè)務(wù)了。
　�、顾痉ㄊ潜Ｗo(hù)公民合法權(quán)益的最后一道屏障，然而在解決農(nóng)村宅基糾紛上卻脆弱且無奈。如前所述，農(nóng)村宅基糾紛有著不同于一般民事糾紛的特別之處，即侵權(quán)糾紛往往夾雜著確權(quán)糾紛。由于法律規(guī)定以上兩種糾紛分別由司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)依照不同程序處理解決，遇上糾紛的農(nóng)民往往無所適從，遭遇法律上的尷尬。農(nóng)民不僅要承受普通訴訟的成本代價(jià)，譬如訴訟周期長，司法環(huán)境差等諸多問題，而且還要額外承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至血本無歸的代價(jià)。窮盡行政手段不得其門而入的受侵害農(nóng)民自然會(huì)選擇訴訟解決他們遇到的糾紛，然而現(xiàn)實(shí)的選擇實(shí)在不會(huì)比他們遭遇的行政不作為好到哪里去。首先他們遭遇的是立案難的問題，僵硬機(jī)械的司法人員就像對任何一個(gè)普通的民事糾紛案子一樣，隨便找一個(gè)理由就足以把心急如焚卻對法律知之甚少的農(nóng)民當(dāng)事人 ……（未完，全文共7184字，當(dāng)前僅顯示2523字，請閱讀下面提示信息。收藏《宅基糾紛——中國農(nóng)民不堪承受之重》）