中央、地方與農(nóng)民三方博弈關(guān)系

目錄/提綱：……
（一）鄉(xiāng)村問(wèn)題及其由來(lái)
（二）鄉(xiāng)村改革的進(jìn)程
（三）鄉(xiāng)村改革中的幾對(duì)關(guān)系
二、中央政府的兩難處境與漸趨成熟的宏觀政策
（一）中央政府的兩難處境
（二）中央政府在涉農(nóng)問(wèn)題方面的宏觀政策漸趨成熟
（三）中央政府是當(dāng)前鄉(xiāng)村改革的主導(dǎo)性動(dòng)力
三、縣鄉(xiāng)政府改革中的多方博弈關(guān)系和新動(dòng)力機(jī)制
（一）縣鄉(xiāng)政府自我膨脹和職能異化的后果
（二）縣鄉(xiāng)政府的兩難困境和政府改革動(dòng)力分析
（三）壓力型_的改造與重建：新動(dòng)力機(jī)制
四、政治參與：農(nóng)民的困境與出路
（一）農(nóng)民政治參與的困境：成本與收益分析
（二）出路：重建農(nóng)民利益表達(dá)和政治參與的渠道和機(jī)制
五、結(jié)語(yǔ)：整合性動(dòng)力的設(shè)想與展望
……
一鄉(xiāng)村問(wèn)題及鄉(xiāng)村改革
　�。ㄒ唬┼l(xiāng)村問(wèn)題及其由來(lái)
　　對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，知識(shí)界有一個(gè)逐步深入的過(guò)程。開(kāi)始時(shí)認(rèn)為是農(nóng)民收入問(wèn)題，后來(lái)認(rèn)識(shí)到是農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，再后來(lái)認(rèn)識(shí)到是“三農(nóng)”問(wèn)題（農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定問(wèn)題），這是一個(gè)不小的進(jìn)步，但仍然不能涵蓋和解釋現(xiàn)實(shí)中存在的全部問(wèn)題。撇開(kāi)地方政府的鄉(xiāng)村治理和中央政府的政策選擇，不考察生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與政治的互動(dòng)關(guān)系，囿于農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村這樣一個(gè)圈子，就難于認(rèn)識(shí)到“三農(nóng)”問(wèn)題不在“三農(nóng)”本身。，實(shí)質(zhì)上，縣域內(nèi)出現(xiàn)了綜合性問(wèn)題，主要包括“三農(nóng)”問(wèn)題、地方惡政或政府失靈問(wèn)題、基礎(chǔ)教育問(wèn)題、第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，這四個(gè)問(wèn)題之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系。人們常常認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展可以為第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供資金積累、原材料、勞動(dòng)力等等，有人潛意識(shí)里把縣域內(nèi)第二、三產(chǎn)業(yè)的不發(fā)展歸因于農(nóng)業(yè)的不發(fā)展，事實(shí)并非如此。如今的農(nóng)村不僅有大量剩余勞動(dòng)力，有豐富而廉價(jià)的原材料（農(nóng)產(chǎn)品），而且也有大量的資金積累。有兩點(diǎn)可以證明此種情況：一是農(nóng)村大量存款通過(guò)銀行系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到了城市。法國(guó)學(xué)者安迪羅思曼通過(guò)對(duì)中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)向銀行體系提供了總存款的三分之一，但是只得到了十分之一的貸款。世界銀行指出，甚至連中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行“也逐漸成為把資金從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的中介機(jī)構(gòu)”。的二是私人與企業(yè)逐漸成為鄉(xiāng)村公共借債的重要來(lái)源。謝子平、王艷敏在江西縣和縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)銀行貸款占鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債總量的，私人（主要是指?jìng)�(gè)體工商戶(hù)、包工頭）借款占，其他單位借款占，世界銀行貸款占，上級(jí)財(cái)政借款占。由于國(guó)家支農(nóng)力度的持續(xù)減弱，加之金融_改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村借款越來(lái)越依賴(lài)非正式渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)對(duì)私人和其他單位構(gòu)成的民間資金市場(chǎng)有較高的依賴(lài)程度，由民間市場(chǎng)提供的資金占到了其借貸總額的三分之一。。在四川省仁壽縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中，銀行借款萬(wàn)元，上級(jí)
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單單依靠自身的力量難于解決盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的鄉(xiāng)村問(wèn)題；即使是統(tǒng)籌性不夠，也會(huì)削弱自身在鄉(xiāng)村改革中的動(dòng)力作用。在改革由易到難、動(dòng)力需求變大的情況下，各動(dòng)力因素的統(tǒng)籌與整合尤其顯得必要。
　　（三）鄉(xiāng)村改革中的幾對(duì)關(guān)系
　　前些年，有的學(xué)者在研究鄉(xiāng)村問(wèn)題時(shí)缺少宏觀系統(tǒng)的視角，往往就事論事，沒(méi)有從各種復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系中找出問(wèn)題的實(shí)質(zhì)所在。正如徐湘林指出的那樣，盡管鄉(xiāng)村自治和“三農(nóng)”問(wèn)題受到知識(shí)界的較多關(guān)注，但這兩個(gè)范疇所涉及問(wèn)題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。如今，隨著實(shí)踐的發(fā)展和新問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，系統(tǒng)地審視各相關(guān)因素之間的有機(jī)聯(lián)系顯得非常必要，而人們認(rèn)識(shí)的積累和深化使其成為可能。
　　筆者認(rèn)為，考察鄉(xiāng)村改革的動(dòng)力與進(jìn)程，必須認(rèn)真分析下面幾對(duì)互動(dòng)性關(guān)系及其相關(guān)性。
　　首先，中央政府、地方政府與農(nóng)民、企業(yè)的依賴(lài)、合作、博弈關(guān)系。這里面不僅包含著中央政府與地方政府的關(guān)系、地方政府與農(nóng)民及企業(yè)的關(guān)系，還暗含著中央與農(nóng)民、國(guó)家與社會(huì)的依賴(lài)、合作關(guān)系。系統(tǒng)考察這三對(duì)關(guān)系之間的有機(jī)聯(lián)系，而不是只考察其中之一，更有利于問(wèn)題的澄清。年以后，中央政府的分權(quán)改革使地方政府獲得了廣泛的自主權(quán)。趙成根認(rèn)為，地方政府經(jīng)濟(jì)和財(cái)_力的增加，自主空間的擴(kuò)展，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入責(zé)任的加重，創(chuàng)造了地方政府積極主動(dòng)地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制。放權(quán)改革的結(jié)果，首先是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，同時(shí)地方利益迅速擴(kuò)展，地方政府從單純的中央政府代理人，轉(zhuǎn)化為能夠與中央政府討價(jià)還價(jià)的相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體。地有的地方政府截留中央政府下放給企業(yè)的權(quán)力，不執(zhí)行中央政府針對(duì)農(nóng)民的優(yōu)惠政策，這說(shuō)明調(diào)整中央政府與地方政府關(guān)系不僅要適當(dāng)放權(quán)，還應(yīng)注意建立監(jiān)督和制約機(jī)制，使地方政府不能濫用擴(kuò)大了的權(quán)力。在調(diào)整中央政府和地方各級(jí)政府關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)該調(diào)整地方各級(jí)政府特別是縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)民、縣域企業(yè)之間的關(guān)系。否則，農(nóng)民、縣域企業(yè)的發(fā)展就可能受到縣鄉(xiāng)公共權(quán)力的束縛和制約。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最主要的主體和動(dòng)力是農(nóng)民和企業(yè)，而自己的責(zé)任在于提供公共服務(wù)。違反市場(chǎng)規(guī)律，以行_力干預(yù)市場(chǎng)主體的合理經(jīng)濟(jì)行為，是前些年內(nèi)地縣鄉(xiāng)政府的通病�？傊�，從中央政府到地方各級(jí)政府特別是縣鄉(xiāng)政府，再?gòu)目h鄉(xiāng)政府到農(nóng)民和縣域內(nèi)企業(yè)，這一條線(xiàn)上的關(guān)系應(yīng)該達(dá)到平衡狀態(tài)。在失衡狀態(tài)下，處于弱勢(shì)的農(nóng)民和企業(yè)的發(fā)展就很可能受到阻礙。
　　其次，縣政府、鄉(xiāng)政府與村委會(huì)三者之間的依賴(lài)、合作、博弈關(guān)系。有的學(xué)者研究“村”，有的學(xué)者研究“鄉(xiāng)”，這些研究都不應(yīng)撇開(kāi)縣、鄉(xiāng)、村之間的重要聯(lián)系�？h是一個(gè)功能基本齊全的基層單位，是一個(gè)可供解剖的麻雀，而鄉(xiāng)和村只是這個(gè)麻雀的一部分。
　　第三，城市與鄉(xiāng)村的交換關(guān)系。城市與鄉(xiāng)村之間長(zhǎng)期存在的不平等交換關(guān)系是鄉(xiāng)村問(wèn)題的重要成因，而城市化、工業(yè)化又是解決鄉(xiāng)村問(wèn)題的最終出路，所以城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)繞不開(kāi)的視角。
　　第四，鄉(xiāng)村治理與發(fā)展、政治與經(jīng)濟(jì)的辯證關(guān)系。_在年就曾指出：“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)_改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治_改革的必要性。不改革政治_，就不能保障經(jīng)濟(jì)_改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)_改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)�！睂�(shí)這段論述十分適合于當(dāng)前的鄉(xiāng)村問(wèn)題，改革鄉(xiāng)村治理模式，已經(jīng)成為促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的前提條件。
　　鄉(xiāng)村改革的實(shí)質(zhì)，就是調(diào)整這些關(guān)系，使其適合生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r。影響鄉(xiāng)村改革進(jìn)程的動(dòng)力因素就蘊(yùn)含在這些關(guān)系中，并在這些關(guān)系的互動(dòng)中發(fā)揮作用。
　　二、中央政府的兩難處境與漸趨成熟的宏觀政策
　�。ㄒ唬┲醒胝膬呻y處境
　　在“三農(nóng)”問(wèn)題凸現(xiàn)的近十年來(lái)，中央政府在多種層面上的政策選擇中處于兩難境地，在與地方政府的互動(dòng)中采取了矛盾的政策和妥協(xié)的態(tài)度，決定了中央政府在鄉(xiāng)村改革中所發(fā)揮的動(dòng)力作用在相當(dāng)程度上小于問(wèn)題本身對(duì)其的客觀要求。
　　從國(guó)際來(lái)看，以科技為先導(dǎo)、以經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，處于激烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力之下的中央政府雖有意愿改善農(nóng)民的處境、解決“三農(nóng)”問(wèn)題，但由于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)在工業(yè)、科技、軍事方面，因而在中國(guó)和外國(guó)這一對(duì)矛盾的斗爭(zhēng)中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的地位遠(yuǎn)低于工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化和國(guó)防現(xiàn)代化，這一客觀事實(shí)將長(zhǎng)期存在，所以中央政府用于解決“三農(nóng)”問(wèn)題的資源和精力是有限的。事實(shí)上中央政府長(zhǎng)期奉行以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益來(lái)發(fā)展工業(yè)、科技和軍事的追趕戰(zhàn)略，現(xiàn)在雖可逐步減少對(duì)農(nóng)民應(yīng)得利益的剝奪，但這一戰(zhàn)略在短期內(nèi)難以徹底改變也是一個(gè)客觀必然。
　　從國(guó)內(nèi)來(lái)看，現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)和目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益較高的科技和工業(yè)現(xiàn)代化，這也是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路；但經(jīng)濟(jì)效益較低的農(nóng)業(yè)卻養(yǎng)活著占中國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民，作為“政治人”的中央政府要代表最廣大人民的利益，就應(yīng)將更多的資源和精力用于解決“三農(nóng)”問(wèn)題；然而同樣的投入在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村領(lǐng)域和中西部地區(qū)得到的經(jīng)濟(jì)回報(bào)較低，在工業(yè)、科技領(lǐng)域和東部沿海地區(qū)得到的經(jīng)濟(jì)回報(bào)較高，作為“經(jīng)濟(jì)人”的中央政府要追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，就必須將更多的資源和精力用于工業(yè)和科技。在這種兩難處境下，中央政府“代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求”，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和科技，也是一種理性的選擇。這雖與農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益相一致，但“三農(nóng)”問(wèn)題卻是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的、眼前的問(wèn)題，被“捆綁”了年、做了年“無(wú)私貢獻(xiàn)”的農(nóng)民希望現(xiàn)在就“松綁”。農(nóng)民當(dāng)前的應(yīng)得利益和中央政府追求的當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益最大化之間存在著矛盾，決定了中央政府解決“三農(nóng)”問(wèn)題的力度與農(nóng)民的期待是有距離的，和問(wèn)題本身的嚴(yán)重程度是不相稱(chēng)的。
　　盡管中央政府非常重視“三農(nóng)”問(wèn)題，比如連續(xù)下發(fā)涉農(nóng)文件、實(shí)施小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以及稅費(fèi)改革等等，但中央政府的宏觀政策調(diào)整還受制于現(xiàn)實(shí)利益結(jié)構(gòu)的制約。中央政府在一些大型工程、提高公務(wù)員工資、城市建設(shè)、科研開(kāi)發(fā)等方面可以“一擲千金”，但在增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入方面卻缺少實(shí)際行動(dòng)。前幾年不少學(xué)者論證了征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的危害，呼吁廢除這兩個(gè)稅種，也有學(xué)者建議廢除農(nóng)業(yè)稅。屠宰稅終于被廢除，這是一個(gè)可喜的進(jìn)步。**年上半年，_總理明確表示，要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步廢除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。但改革的漸進(jìn)性特征在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)，就是改革的進(jìn)程比較緩慢。
　　在中央政府和縣鄉(xiāng)地方政府這對(duì)矛盾中，在中央政府要求地方政府維護(hù)群眾利益，不損害群眾利益，維護(hù)地方穩(wěn)定和秩序，以增強(qiáng)執(zhí)政合法性；同時(shí)又要求地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，上交更多稅收，并提高公務(wù)員和教師待遇，而且中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)需要地方的較高指標(biāo)來(lái)保證，這在客觀上迫使地方政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加并上交更多稅收以顯示政績(jī)，增加積累以發(fā)展工商業(yè)。這種要求實(shí)際上也是一種依賴(lài) ……（未完，全文共19610字，當(dāng)前僅顯示3527字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《中央、地方與農(nóng)民三方博弈關(guān)系》）