調(diào)研報(bào)告：關(guān)于如何規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證的思考

目錄/提綱：……
一、我市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證現(xiàn)狀
（一）執(zhí)法人員對行政執(zhí)法調(diào)查取證方面的知識(shí)缺乏
一是主動(dòng)掌握收集第一手證據(jù)資料意識(shí)不強(qiáng)
二是全面收集和運(yùn)用證據(jù)意識(shí)自覺性不夠
三是對調(diào)查取證程序認(rèn)識(shí)不一致
（二）執(zhí)法記錄儀使用不到位
（三）依法調(diào)查取證還缺乏有效的監(jiān)督管理
三是有的案卷未經(jīng)法制審核，證據(jù)使用不符合要求
二、原因分析
（一）各級安全監(jiān)管部門對依法行政、調(diào)查取證工作的認(rèn)識(shí)不到位
（二）安全監(jiān)管執(zhí)法人員缺乏“亮劍”的精神
（三）依法調(diào)查取證的缺乏有力的制度支撐
三、措施及建議
（一）進(jìn)一步強(qiáng)化安全生產(chǎn)政策法規(guī)工作，推動(dòng)依法行政工作上臺(tái)階
（二）以全面推行執(zhí)法記錄儀的使用為抓手，規(guī)范行政執(zhí)法行為
三是總結(jié)提高階段
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調(diào)研報(bào)告：關(guān)于如何規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證的思考
市應(yīng)急管理局黨組成員、調(diào)研員 ***

2018年，國家應(yīng)急管理部對我市鋼鐵企業(yè)進(jìn)行明查暗訪，5月18日，印發(fā)《關(guān)于明查暗訪**省鋼鐵企業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患排查治理專項(xiàng)行動(dòng)工作情況的通報(bào)》（應(yīng)急函〔2018〕118號(hào)）指出：我市“安全監(jiān)管部門執(zhí)法能力不足，各級安全監(jiān)管部門未按照《通知》中安全監(jiān)管部門執(zhí)法檢查表對鋼鐵企業(yè)開展執(zhí)法檢查工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在自查自改敷衍了事的情況，不能實(shí)現(xiàn)通過嚴(yán)格執(zhí)法推動(dòng)整改落實(shí)的工作要求”的問題，反映了我市安全監(jiān)管執(zhí)法存在的突出問題，這些問題引發(fā)我們深刻的思考。
安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的過程其實(shí)質(zhì)就是兩個(gè)過程:一是收集證據(jù)證明違法事實(shí)存在的過程，二是對證明了的違法事實(shí)適用法律實(shí)施行政處罰的過程，這兩個(gè)過程構(gòu)成了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的全部內(nèi)容，而安全生產(chǎn)行政執(zhí)法證據(jù)的收集是正確適用法律的前提和基礎(chǔ)，離開了這個(gè)前提和基礎(chǔ)，適用法律必然發(fā)生錯(cuò)誤。根據(jù)市應(yīng)急局“不忘初心、牢記使命”主題教育調(diào)研方案要求，專題調(diào)研四組重點(diǎn)就安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證進(jìn)行了深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了問題，并針對存在問題，分析了原因，進(jìn)行了討論研究
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質(zhì)是決定依法行政的基礎(chǔ)，而從調(diào)研的情況來看，執(zhí)法人員與依法行政的要求仍有差距，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是主動(dòng)掌握收集第一手證據(jù)資料意識(shí)不強(qiáng)。有些證據(jù)的時(shí)間性很強(qiáng)，錯(cuò)過時(shí)機(jī)難以收集到，因此，執(zhí)法人員收集證據(jù)時(shí)應(yīng)主動(dòng)，及時(shí)收集現(xiàn)場第一手資料，需要采取證據(jù)保全措施的，應(yīng)果斷采取。調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員初次檢查發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為時(shí)僅有15%的執(zhí)法人員會(huì)先于立案提前進(jìn)入行政處罰程序，開展調(diào)查取證工作，即便是事故調(diào)查，調(diào)查取證也存在不及時(shí)情況，反映超過一周以上才開展事故調(diào)查取證的受訪者占比30%，案卷反映個(gè)別事故調(diào)查將近一個(gè)月左右才成立事故調(diào)查組進(jìn)入事故調(diào)查程序。二是全面收集和運(yùn)用證據(jù)意識(shí)自覺性不夠。在一些行業(yè)領(lǐng)域，尤其是具有行政審批事項(xiàng)領(lǐng)域，少數(shù)執(zhí)法人員仍滿足于差不多、能夠順利實(shí)施行政處罰即可，認(rèn)為只要行政處罰對象不提出聽證、復(fù)議、訴訟，在證據(jù)方面差不多就行，對象不理解還可以做好解釋工作，全面收集和運(yùn)用證據(jù)意識(shí)自覺性與認(rèn)識(shí)仍有不到位的地方。三是對調(diào)查取證程序認(rèn)識(shí)不一致。在調(diào)查問卷中有關(guān)“你認(rèn)為要怎樣調(diào)查取證？”這一問題，所有回答中，沒有一個(gè)相同的答案；問卷中，絕大多數(shù)執(zhí)法人員，沒有經(jīng)歷過行政聽證、復(fù)議的情況，缺乏對調(diào)查取證重要性的認(rèn)識(shí)，而在面對“無法取證”的情況下，絕大多數(shù)回答都缺乏說服力。從以上這些方面，都充分反映出執(zhí)法人員的知識(shí)缺乏的問題，再深究其原因，為什么會(huì)造成這一情況呢？我們認(rèn)為：一方面，目前，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證還缺乏一套規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和流程，沒有形成制度、規(guī)定，大多數(shù)執(zhí)法人員都是通過“師傅帶徒弟”的方法，學(xué)習(xí)行政執(zhí)法的知識(shí)，“師傅”有經(jīng)驗(yàn)，那執(zhí)法效果就規(guī)范一些，而如果是“師傅”沒有經(jīng)驗(yàn)，只能是造成執(zhí)法不規(guī)范，甚至是錯(cuò)誤執(zhí)法，“經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法”的現(xiàn)象十分突出，而近年來又出現(xiàn)人員流動(dòng)增加，隨著有經(jīng)驗(yàn)的人員退休、換崗，情況只會(huì)越來越不樂觀。再有，執(zhí)法人員缺乏必要的培訓(xùn)，安監(jiān)部門沒有定期的組織執(zhí)法人員進(jìn)行輪訓(xùn)，配備真正具備法律能力（比如：通過司法考試）的專業(yè)人員進(jìn)行規(guī)范管理，提高執(zhí)法人員素質(zhì)的手段不多，隨著對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法要求的越來越嚴(yán)格，執(zhí)法人員知識(shí)缺乏與規(guī)范執(zhí)法的需求這一矛盾將越來越突出。
（二）執(zhí)法記錄儀使用不到位。目前，全市安監(jiān)部門安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的取證方式主要集中在各種書證復(fù)印件、照片、詢問筆錄，而視聽材料、物證、鑒定結(jié)論和現(xiàn)場筆錄等證據(jù)形式相對較少，特別是視頻證據(jù)基本沒有，致使證據(jù)來源面窄，證據(jù)的證明力較差，全市各級安全生產(chǎn)執(zhí)法人員雖然都配備了執(zhí)法記錄儀，但能經(jīng)常使用的人不多，整個(gè)隊(duì)伍應(yīng)用科技手段、信息化手段進(jìn)行調(diào)查取證方面普遍不太適應(yīng)，調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)僅有30%的行政執(zhí)法人員在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中使用執(zhí)法記錄儀，不熟練、不會(huì)使用執(zhí)法記錄儀的人員占到30%之多。大量實(shí)例證明，規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀是有效調(diào)查取證、規(guī)范執(zhí)法行為的最有效的行為，但是在安全生產(chǎn)行政執(zhí)法過程中，為什么卻遲遲不能充分的利用呢？我們認(rèn)為有下列原因：一是缺少對使用執(zhí)法記錄儀的強(qiáng)制性要求，從上到下，沒有對使用執(zhí)法記錄儀進(jìn)行提過要求。二是沒有規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀的標(biāo)準(zhǔn)或制度，沒有明確執(zhí)法記錄儀使用范圍、時(shí)間、佩戴、存檔等問題。三是執(zhí)法人員對規(guī)范調(diào)查取證的意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為使用執(zhí)法記錄儀是多此一舉，沒有執(zhí)法記錄儀也可以照常執(zhí)法。
（三）依法調(diào)查取證還缺乏有效的監(jiān)督管理。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在依法調(diào)查取證方面，有以下問題：一是沒有規(guī)范使用執(zhí)法文書，如在一些案件中，安全生產(chǎn)執(zhí)法人員需要取樣時(shí)沒有制作取樣記錄或?qū)⑷舆^程記錄記入現(xiàn)場檢查（勘察）記錄，也沒有采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況，有時(shí)安全生產(chǎn)執(zhí)法人員制作了取樣記錄，但卻無行政相對人簽字；二是有的取證程序不規(guī)范，如有的執(zhí)法人員先入為主認(rèn)為與執(zhí)法對象彼此都很熟，亮證執(zhí)法有時(shí)堅(jiān)持的不是很好；有的不注重行政相對人的申訴、申辯、申請回避、復(fù)議及訴訟權(quán)利，沒有告知或告知不準(zhǔn)確；三是有的案卷未經(jīng)法制審核，證據(jù)使用不符合要求。有的案件欠缺當(dāng)事人或證人身份證明材料，有的案件提供的書證復(fù)印件未經(jīng)提供人簽字確認(rèn)等。我們認(rèn)為，造成以上問題的原因是沒有對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督管理，目前，全市各級安監(jiān) ……（未完，全文共4415字，當(dāng)前僅顯示2230字，請閱讀下面提示信息。收藏《調(diào)研報(bào)告：關(guān)于如何規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法調(diào)查取證的思考》）