關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考

目錄/提綱：……
一、概況
（二）調(diào)查方法
二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析
（一）農(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì)
（二）農(nóng)村集體土地征地后房屋拆遷爭議的解決程序
（三）關(guān)于實(shí)施征地拆遷的主體
三、主要現(xiàn)實(shí)矛盾的研究與分析
（一）動(dòng)遷難
（二）土地、房屋權(quán)屬情況復(fù)雜，違法建筑比例較大
（三）我市各區(qū)對于農(nóng)村集體土地征地拆遷的補(bǔ)償辦法和執(zhí)行文件的尺度不一
（四）易發(fā)生_性糾紛和暴力對抗事件
四、下一步我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地開發(fā)征地拆遷工作的幾點(diǎn)建議
（一）關(guān)于總體工作思路
（二）關(guān)于均衡各方利益，根本解決征地拆遷矛盾的建議
（三）關(guān)于征地拆遷實(shí)施主體
（四）關(guān)于申請法院強(qiáng)制執(zhí)行
（五）幾個(gè)具體問題的建議
……
隨著我市城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，我區(qū)東部地區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)的組成部分，以優(yōu)越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)價(jià)值。根據(jù)市政府的規(guī)劃，**年起，我區(qū)東部地區(qū)將陸續(xù)開發(fā)建設(shè)南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經(jīng)五路、聚寶山商品住宅區(qū)等一批重點(diǎn)、大型項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建成，將根本改善東部地區(qū)的面貌，改善投資環(huán)境，拓展發(fā)展空間，提升我區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為實(shí)現(xiàn)“科技強(qiáng)區(qū)、環(huán)境立區(qū)、文化興區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。該地區(qū)的開發(fā)建設(shè)能否順利進(jìn)行，將直接關(guān)系到我區(qū)東部地區(qū)開發(fā)的戰(zhàn)略布署，關(guān)系到我區(qū)**年總體工作目標(biāo)任務(wù)的完成。
　　當(dāng)前，東部地區(qū)開發(fā)的首要任務(wù)是做好征地拆遷工作。該地區(qū)的土地主要是農(nóng)村集體土地。我區(qū)作為傳統(tǒng)的“城區(qū)”，對城市國有土地的拆遷經(jīng)驗(yàn)豐富，但對于農(nóng)村集體土地的征地拆遷，相對缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，尚未形成系統(tǒng)、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區(qū)大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區(qū)的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及余戶，萬余人口。我院高度重視東部地區(qū)的征地拆遷工作，院黨組專門召開會(huì)議進(jìn)行研究，以為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的高度責(zé)任感，將東部地區(qū)的農(nóng)村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創(chuàng)建服務(wù)型法院的一個(gè)重點(diǎn)課題，展開調(diào)研，并結(jié)合我院審理國有土地拆遷案件的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了思考，力圖為區(qū)委、區(qū)政府的工作決策提出一些參考和建議。
　　一、概況
　�。ㄒ唬┱{(diào)查對象：我們以目
……（新文秘網(wǎng)http://120pk.cn省略966字，正式會(huì)員可完整閱讀）……　
的發(fā)展，依賴于舊城改造和對外拓展，這就無法回避農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地征地拆遷的相關(guān)法律問題進(jìn)行研究。
　�。ㄒ唬┺r(nóng)村集體土地征地拆遷的法律性質(zhì)
　　小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認(rèn)為，該地早已在年被征為國有土地，因此，現(xiàn)在進(jìn)行的拆遷活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)按照南京市政府號令進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府號令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關(guān)系，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質(zhì)的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行為。我們認(rèn)為，僅從南京市政府號文、號文來看，應(yīng)當(dāng)將征地拆遷界定為行政行為。號文和號文的依據(jù)是《土地管理法》，該法第二條規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。這種國家征用是典型的行政行為。號文第二條規(guī)定，征地房屋拆遷，是指國家因建設(shè)需要，依法將農(nóng)村集體土地征為國有土地所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對地上定附著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。**年《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實(shí)施房屋拆遷的，其拆遷補(bǔ)償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規(guī)的形式給市政府進(jìn)行了授權(quán)。因南京市政府出臺(tái)的號文和號文已單獨(dú)對農(nóng)村集體土地征地拆遷進(jìn)行了規(guī)定。南京市法院系統(tǒng)對此也采取了比較務(wù)實(shí)的態(tài)度。因此，就目前形勢而言，現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是：市政府號令是對原國有土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償適用的政策，但對于原屬農(nóng)村集體性質(zhì)的土地上進(jìn)行房屋拆遷安置補(bǔ)償，屬于號文和號文所規(guī)定的“征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷”的范疇，應(yīng)適用號文和號文的規(guī)定進(jìn)行安置補(bǔ)償，并將征地拆遷整體納入行政行為的范疇，由行政機(jī)關(guān)行使行政職能予以調(diào)整。
　　（二）農(nóng)村集體土地征地后房屋拆遷爭議的解決程序
　　征地拆遷中涉及到的房屋拆遷安置補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)按照號文的規(guī)定，先政府行政裁決，對裁決不服的，當(dāng)事人可以不服行政裁決為由，向法院提起行政訴訟。當(dāng)前農(nóng)村集體土地征地拆遷主要在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額兩個(gè)方面存在爭議。
　　⒈關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。號文第九條規(guī)定對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議應(yīng)先經(jīng)裁決，但由于該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及政策予以明文規(guī)定，實(shí)踐中圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議的很少出現(xiàn)。
　�、碴P(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭議。實(shí)踐中，主要爭議在于征地房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、期限等方面。號文第十八條規(guī)定，對于此類爭議，由市、縣（區(qū)）人民政府裁決，當(dāng)事人對裁決不服的，可在法定期限內(nèi)向人民法院起訴。根據(jù)上述規(guī)定，如我區(qū)東部地區(qū)農(nóng)村集體土地征地拆遷中發(fā)生此類爭議，應(yīng)由我區(qū)政府裁決。依照法律規(guī)定，對于政府裁決不服而起訴的，屬于人民法院行政訴訟案件。
　　就上述爭議，按照省法院、省建委的統(tǒng)一觀點(diǎn)，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。
　�。ㄈ╆P(guān)于實(shí)施征地拆遷的主體
　　市政府號文第十七條規(guī)定，征地經(jīng)批準(zhǔn)后，……由市、縣（區(qū)）土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實(shí)施。第七條規(guī)定，建設(shè)征用土地，市、縣（區(qū)）土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)……并與被征用土地的所有人和使用人就補(bǔ)償、安置等事項(xiàng)簽訂協(xié)議，以上規(guī)定表明，實(shí)施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區(qū)為房地產(chǎn)管理局。而市政府號文第二條第二款規(guī)定，本細(xì)則所稱征地拆遷實(shí)施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務(wù)的機(jī)構(gòu)。該細(xì)則所指的“機(jī)構(gòu)”，一般理解為市土地局下屬用地事務(wù)所及類似我區(qū)房地產(chǎn)局等性質(zhì)的機(jī)構(gòu)�？梢钥闯�，號文規(guī)定的實(shí)施主體與號文規(guī)定似有不同，但應(yīng)當(dāng)看到號文僅僅是對“征地房屋拆遷”進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，號文與號文相比，實(shí)際上具有特別規(guī)定的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于號文適用。我院認(rèn)為，實(shí)施征地拆遷的法定主體應(yīng)為土地行政主管部門，在我區(qū)即為房地產(chǎn)管理局。我市對于農(nóng)村集體土地征地拆遷單位實(shí)行資質(zhì)管理，我區(qū)房地產(chǎn)管理局具有農(nóng)村集體土地征地拆遷資質(zhì)，這一點(diǎn)與法律和文件規(guī)定的精神是一致的。但是，對于號文第二條第二款中所稱的“指定”，應(yīng)當(dāng)作如何理解？這種“指定”，作為法律術(shù)語，在行政法上并沒有合適的法律法理依據(jù)，從行政法角度來看，行_力的來源只有職權(quán)行政行為、授權(quán)行政行為與委托行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權(quán)行政行為必須有法律法規(guī)的授權(quán)，委托行政行為只存在于具體行政行為，可以在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章依據(jù)的情況下實(shí)施。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第條就規(guī)定了行政委托的法律效果，但行政委托必須以行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為。從號文和號文，結(jié)合相關(guān)行政法律、法規(guī)和司法解釋來看，這種“指定”應(yīng)當(dāng)定義為“委托”較合適。我們還應(yīng)當(dāng)看到，如果采用先征地后拆遷的模式，拆遷實(shí)施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質(zhì)的開發(fā)單位，都可以作為實(shí)施主體 ……（未完，全文共11404字，當(dāng)前僅顯示2713字，請閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于我區(qū)東部農(nóng)村集體土地征地拆遷的調(diào)查與思考》）