司法改革的二元進(jìn)程

司法改革的二元進(jìn)程
　　—外部機(jī)制與內(nèi)部機(jī)制的雙重變革
　　十五大將“依法_，建設(shè)社會主義法制國家”寫入憲法后，圍繞“依法_”對我國目前的司法現(xiàn)狀進(jìn)行深入的改革，已成為人們的共識。假如我們不僅僅是在口號意義上使用這個詞組，那么一些重大的更為具體的問題就應(yīng)得到更為認(rèn)真的重視和研究。所謂依法，究竟依怎樣的“法”，這就存在著對法的理解問題；其次，使用怎樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)“治”的過程，也是一個亟待討論的課題。前者可以說是古往今來法學(xué)理論的核心問題，名家論說，卷帙浩繁，這里不再涉及。后者也是一個相當(dāng)廣泛的問題，既包括司法體系自身的改革，也觸及社會生活的方方面面，引起國家權(quán)力利益分配與重組。
　　一、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立——權(quán)利均衡與制約的外部機(jī)制
　　依照憲法，我國的國家_是全國人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”_。即全國人民代表大會是我國的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督，對它負(fù)責(zé)。從憲法的規(guī)定上最高人民法院應(yīng)直接由全國人大領(lǐng)導(dǎo)，各級法院由各級人大領(lǐng)導(dǎo)，同時根據(jù)《人民法院組織法》上、下級法院之向是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，從理論上的制度規(guī)定看，能夠?qū)Ψㄔ汗ぷ鳟a(chǎn)生影響力的機(jī)關(guān)應(yīng)是兩個，即人大和上級法院。然而，從實(shí)際上運(yùn)行看似乎并非如此的簡單。
　　首先，是各級政府的影響力。憲法規(guī)定的人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制度，規(guī)定了政府與法院、檢察院的平行地位。但實(shí)踐中，政府干涉司法工作的事情，似乎已不是屢見不鮮能形容
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則。法院通過獨(dú)立而公正解決各種糾紛而使得社會中的冤情和抑郁得以釋放，從而為社會的安定團(tuán)結(jié)提供了可靠的保證，在法庭上，獲得正義的人們不會上梁山，甚至可以說，司法獨(dú)立是政府以及政府官員威望得到提高和維持的重要保障。想想面對十六年牢獄之苦的陳希同，死于非命的王寶森，假如有特別檢察官和獨(dú)立的司法體系，當(dāng)陳王之類剛剛開始腐敗行為，便毫不遲疑地立案調(diào)查，就不會有日后的警鐘長鳴。
　　實(shí)行司法改革就要改變司法機(jī)關(guān)在整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中邊緣化的地位，要使司法機(jī)關(guān)居于社會關(guān)系調(diào)整過程中的核心地位。首先要實(shí)現(xiàn)法院在“人財物”上的獨(dú)立地位。財權(quán)和人事權(quán)力的地方化是導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)依附于地方黨政機(jī)構(gòu)導(dǎo)致司法和地方化的兩個重要根源。所謂司法機(jī)構(gòu)地方法，是指設(shè)在地方的國家司法機(jī)關(guān)。在行政國家司法權(quán)力的過程，受到地方黨_力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響，干部乃至控制，不能獨(dú)立行使其權(quán)力，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國家的法制統(tǒng)一不能得到保證。（誰的法院？誰的司法權(quán)？世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道）各級法院的經(jīng)費(fèi)地方政府財政撥付及法院通過收取訴訟費(fèi)用構(gòu)成目前法院經(jīng)費(fèi)的主要來源。（雖然目前法院系統(tǒng)實(shí)行收支兩條線，訴訟費(fèi)與法院經(jīng)費(fèi)脫鉤，但從實(shí)際的運(yùn)行看，各級法院收取的訴訟費(fèi)用很大一部分的，仍返還給法院用作經(jīng)費(fèi)，訴訟費(fèi)用收取的多少仍在很大程度上決定了法院經(jīng)費(fèi)的多少）。從全國來看，法院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和人員還較為龐大，完全由中央財政支出會給中央造成很大的財政壓力。在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。就需一方面法院系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行精兵簡政，而減少支出。最高院在去年就改革了機(jī)構(gòu)準(zhǔn)，減少的人員（見肖揚(yáng)年報告）；另一方面仍需以地方財政為主，以解決法院經(jīng)費(fèi)問題。但應(yīng)改目前的經(jīng)費(fèi)開支方式。第一，采取實(shí)支實(shí)報方式。凡屬法院日常行政費(fèi)用應(yīng)全額撥付，保證法院從事司法工作的需要。第二，改變法院特別是基層法院向同級政府部門申請經(jīng)費(fèi)的狀況，法院經(jīng)費(fèi)由其上一級政府部門申請，由上一級政府部門撥付，減少法院對同級政府的依賴性，避免不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞而造成法院經(jīng)費(fèi)的多寡。當(dāng)然從較大的地區(qū)來說，如東部地區(qū)與中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較好的大中城市與經(jīng)濟(jì)條件相對落后的中小城鎮(zhèn)之間，由于發(fā)展水平，物價指數(shù)的不同，法院的經(jīng)費(fèi)應(yīng)有所區(qū)別。但應(yīng)保持一地市級之內(nèi)各區(qū)縣法院的經(jīng)費(fèi)大體一致。法院的訴訟收費(fèi)也應(yīng)如數(shù)上繳，作為法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一發(fā)放，真正實(shí)現(xiàn)收支兩條線。第三，法院工作員特別是法官的工資，應(yīng)實(shí)行較為固定的年薪制。考慮到目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，國家整體的工資水平上漲變動情況較大，采取二至三年為一個周期定期調(diào)整，同時為推動依法_，實(shí)現(xiàn)依法_的需要，體現(xiàn)法官的精英化，促進(jìn)社會優(yōu)秀人員向司法部門的流動，因此年薪應(yīng)保持一個較高的水平。在“人”的方面，我國現(xiàn)行憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據(jù)完善干部的原則，地方各級黨委和政府，實(shí)際上擁有地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。這就使得法院人事權(quán)依賴于地方，從而為地方政府干部仍至主導(dǎo)司法工作提供了條件。導(dǎo)致了司法權(quán)地方化的另一個根源。改革人事制度，要將人事權(quán)從地方脫離出來，實(shí)行垂直管理。我國為實(shí)現(xiàn)國防、關(guān)稅、金融、郵政及通訊的統(tǒng)一，維護(hù)國家的根本利益對軍隊(duì)、海關(guān)、銀行、郵政及通訊部門早已實(shí)行中央重點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)或直接管理。近年來也先后對工商行政管理、質(zhì)量監(jiān)管等部門實(shí)行省級直接管理。
　　我們認(rèn)為司法機(jī)關(guān)對于維護(hù)國家法制統(tǒng)一，保護(hù)人民_和權(quán)利，保證國家長治久安的特殊重要性決定了，它像上述機(jī)關(guān)和部門那么實(shí)行中央直接管理是十分必要的。但也應(yīng)認(rèn)識到司法改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立和公正的司法，這種獨(dú)立不僅是司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政、立法機(jī)關(guān)，各司法機(jī)關(guān)之間也是獨(dú)立的，所以我們主張人事權(quán)實(shí)行垂直管理，絕不是主張法院系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)取代目前事實(shí)上存在的地方黨政機(jī)關(guān)對法院的水平領(lǐng)導(dǎo)。上下級法院之間應(yīng)當(dāng)是審級監(jiān)督關(guān)系，而絕非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，垂直管理和垂直領(lǐng)導(dǎo)存在本質(zhì)的區(qū)別。在法院院長和法官的選任上，地方各級法院的院長和其他法官實(shí)行任免權(quán)“上提一級”的制度由上級地方人民代表大會及常委會選舉和任命。同時建立一套科學(xué)和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結(jié)果作為上級人大及常委會任免的主要依據(jù)。在嚴(yán)格法院官任職資格的基礎(chǔ)上，以法律的形式明確實(shí)行法官任職終身制，不得隨意撤換和調(diào)動法官，使其能夠在司法活動中抵制外來干擾，保持獨(dú)立和公正。
　　在美國一八三年馬伯里訴麥迪遜案確立了美國最高法院制約行政和立法機(jī)構(gòu)最有效的撒手锏是所謂的司法審查（），即法院有權(quán)制定立法機(jī)關(guān)通過的法律，行政部門采取的行動，各級政府的法律和實(shí)踐是否與美國聯(lián)邦憲法的條文和精神相一致，并有權(quán)判定與憲法相沖突的政府法律和行為違憲無效。西方發(fā)達(dá)國家也大多設(shè)立了憲法法院或憲法法庭行使違憲審查職權(quán)，這對立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)起到了很好地監(jiān)督制度作用。在我國法院仍無法違憲審查權(quán)，即使對行政法規(guī)，行政規(guī)章與部門規(guī)章的違法性也無審查權(quán)，只能審查具體行政行為的違法性。逐步建立起對抽象行政法規(guī)的違法性審查乃至對立法、行政機(jī)關(guān)行為的違憲審查是提升司法機(jī)關(guān)在國家權(quán)力法構(gòu)中的地位，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立 ……（未完，全文共7903字，當(dāng)前僅顯示2775字，請閱讀下面提示信息。收藏《司法改革的二元進(jìn)程》）