對農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀的反思

目錄/提綱：……
一、在農(nóng)村土地征用過程中存在的問題
（一）“公共利益”概念的界定模糊
（二）對非法占地行為的處罰力度過輕
（三）征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障
二、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因
（一）為局部利益故意模糊“公共利益”的概念
（二）農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用
（三）征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重
（四）土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因
（五）欠缺合理的司法救濟(jì)途徑，土地糾紛不能得到很好的解決和處理
三、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策
（二）完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性
（三）完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民
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截止**年月底，國土資源部清查各類開發(fā)區(qū)個，這些開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)萬平方公里，大大超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。據(jù)十個�。ㄊ袇^(qū)）的統(tǒng)計(jì)，在萬畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地占。即在整頓的開發(fā)區(qū)的面積大于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量，在實(shí)際園區(qū)用地中又有近七成的用地屬于違法占地。這一現(xiàn)狀一方面造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地農(nóng)民生活無著，引發(fā)了很多的社會問題。筆者試圖從我國對農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞著農(nóng)村土地的征用范圍、征用程序、征地用途、征地補(bǔ)償、救濟(jì)途徑等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結(jié)原因，對相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。
　　一、在農(nóng)村土地征用過程中存在的問題
　　我國土地的所有形式就是兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜�。就是這看似簡單的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，實(shí)踐中卻存在著大量的問題。
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　　在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，由此引發(fā)糾紛和爭端就不可避免了。
　　二、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因
　　在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因：
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　　我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。
　�。ǘ┺r(nóng)村土地征用權(quán)的濫用
　　農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強(qiáng)行征用農(nóng)民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的_——“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。
　�。ㄈ┱鞯爻绦蛑星啡庇行У谋O(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重
　　《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批�！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。
　�。ㄋ模┩恋卣饔醚a(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因
　　首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予響應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差�！锻恋毓芾矸ā返跅l規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，近三年全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？從《審計(jì)調(diào)查報(bào)告》所列數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，長沙縣政府此次征地總投入的費(fèi)用為萬 ……（未完，全文共6147字，當(dāng)前僅顯示2158字，請閱讀下面提示信息。收藏《對農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀的反思》）