土地管理_變革背后存在三大深層矛盾與摩擦

去年底我國決定實行省以下土地垂直管理_，這意味著省級以下土地管理部門的官員將主要由上級土地管理部門管理。事實上，上收管理權(quán)力、強(qiáng)化部門權(quán)威的土地管理_變革很早就發(fā)生了。早在上個世紀(jì)年代中期，面臨改革開放后的第一次圈地浪潮，我國自上而下成立了專門的土地管理機(jī)構(gòu)，開始實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。進(jìn)入年代，面對第二次圈地浪潮，建設(shè)用地的主要審批權(quán)開始上收到中央和省級政府來行使，實行集中化的分級管理。這一次改革則實現(xiàn)了土地管理機(jī)構(gòu)人事權(quán)力的上收，在省以下實行垂直管理。土地管理_發(fā)生的幾次變革，深刻反映了作為發(fā)展中的人口大國和土地資源緊缺國家，我國在土地資源利用和管理上面臨的一系列深層次矛盾和沖突。
　　保護(hù)耕地與建設(shè)用地
　　
　　我國是一個人多地少的發(fā)展中的人口大國。一方面，
　　我國人口基數(shù)大，人均耕地少，可開發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資源極其有限。而人口增長速度雖已大幅度減緩，但
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土地管理_變革都是在保護(hù)耕地與建設(shè)用地這一基本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反應(yīng)。
　　
　　中央政府與地方政府
　　
　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾，需要積極發(fā)揮政府有形的手的作用，而不能單純依靠市場手段來調(diào)節(jié)。但是，問題是對于這一矛盾著的兩個方面，由于所處管理位置上的差異等各種原因，中央政府和地方政府有著不同的態(tài)度。中央政府更多關(guān)注的是帶有全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標(biāo)，如耕地保有量、國家糧食安全、農(nóng)民利益保護(hù)和_等；而地方政府則更看重本地區(qū)局部的、短期的發(fā)展目標(biāo)，如工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地資產(chǎn)性收益等。在處理保護(hù)耕地和建設(shè)用地的關(guān)系問題上，中央政府和地方政府的優(yōu)先目標(biāo)不可能完全一致，分級管理_也很難保障地方政府自覺地按照國家有關(guān)法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的要求管理土地。
　　在分級管理_下，地方政府為了追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“以地生財”及其“政績”，以各種形式變相規(guī)避上級政府的規(guī)劃管制、計劃控制和審批管理，違法違規(guī)批地，圈占并低價向市場供應(yīng)土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費(fèi)，造成土地市場秩序混亂。特別是，在征地中，以低價征收農(nóng)民的土地，造成許多農(nóng)民失地、失業(yè)、失去生活保障。實行省以下土地垂直管理，目的是要強(qiáng)化中央和省級政府的宏觀調(diào)控能力，保障國家土地資源利用的全局性、戰(zhàn)略性目標(biāo)能夠得到落實。
　　
　　公共管理者與土地所有者
　　
　　分析起來，地方政府之所以在土地問題上不能優(yōu)先從全局利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，其中一個不可忽視的重要原因是，在現(xiàn)行土地制度下地方政府在承擔(dān)土地資源公共管理職能的同時，也承擔(dān)著城鎮(zhèn)國有土地所有者的職能。我國城鎮(zhèn)實行土地國有制，法律雖然規(guī)定國務(wù)院是國有土地所有權(quán)的唯一主體，但是不可避免的是城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)職能必然要由縣（市）人民政府來實際行使，城鎮(zhèn)國有土地出讓的大部分收益要?dú)w入地方財政，中央政府只能是法律名義上的國有土地所有者，而不可能成為經(jīng)濟(jì)上的國有土地所有者。
　　正是實際承擔(dān)著國有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財”的權(quán)利。也就是說，地方政府作為公共管理者的同時，也是在其所管理領(lǐng)域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理問題上，往往發(fā)生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來“謀利”。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份動用土地征收權(quán)低價征收農(nóng)民集體土地并將之變?yōu)閲型恋�，然后以國有土地所有�?quán)代理人的身份予以出讓，從中獲取土地增值收益充實地方財政，或者在征地后低價出讓國有土地使用權(quán)以變相獲取合法或非法的租金收入。實際上，年代中后期中央上收用地審批權(quán)的土地管理_改革，就是在國有土地所有權(quán)“地方化”后不得不采取的舉措。
　　
　　條條與塊塊
　　
　　在實踐中，地方政府承擔(dān)的土地資源公共管理職能和國有土地資產(chǎn)管理職能要由地方政府土地管理部門來具體執(zhí)行，這就決定了地方土地管理部門處于了地方政府和上級土地管理部門不同工作目標(biāo)的聚焦點上。在分級管理_下，一方面，地方土地管理部門在業(yè)務(wù)上受上級土地管理部門的指導(dǎo)，在分級土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級核定的用地計劃指標(biāo)，安排建設(shè)用地，保護(hù)開發(fā)補(bǔ)充耕地，執(zhí)行土地資源利用公共管理職能；另一方面，地方土地管理部門還要按照地方政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和 ……（未完，全文共3475字，當(dāng)前僅顯示1755字，請閱讀下面提示信息。收藏《土地管理_變革背后存在三大深層矛盾與摩擦》）