土地管理_變革背后的深層矛盾

　　土地管理_變革背后的深層矛盾
　　
　　去年底我國(guó)決定實(shí)行省以下土地垂直管理_，這意味著省級(jí)以下土地管理部門(mén)的官員將主要由上級(jí)土地管理部門(mén)管理。事實(shí)上，上收管理權(quán)力、強(qiáng)化部門(mén)權(quán)威的土地管理_變革很早就發(fā)生了。早在上個(gè)世紀(jì)８０年代中期，面臨改革開(kāi)放后的第一次圈地浪潮，我國(guó)自上而下成立了專門(mén)的土地管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。進(jìn)入９０年代，面對(duì)第二次圈地浪潮，建設(shè)用地的主要審批權(quán)開(kāi)始上收到中央和省級(jí)政府來(lái)行使，實(shí)行集中化的分級(jí)管理。這一次改革則實(shí)現(xiàn)了土地管理機(jī)構(gòu)人事權(quán)力的上收，在省以下實(shí)行垂直管理。土地管理_發(fā)生的幾次變革，深刻反映了作為發(fā)展中的人口大國(guó)和土地資源緊缺國(guó)家，我國(guó)在土地資源利用和管理上面臨的一系列深層次矛盾和沖突。
　　
　　保護(hù)耕地與建設(shè)用地
　　
　　我國(guó)是一個(gè)人多地少的發(fā)展中的人口大國(guó)。一方面，我國(guó)人口基數(shù)大，人均耕地少，可開(kāi)發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資
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保持農(nóng)地利用、保護(hù)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的利益均衡。而事實(shí)上，過(guò)去每一次土地管理_變革都是在保護(hù)耕地與建設(shè)用地這一基本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反應(yīng)。
　　
　　中央政府與地方政府
　　
　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾，需要積極發(fā)揮政府有形的手的作用，而不能單純依靠市場(chǎng)手段來(lái)調(diào)節(jié)。但是，問(wèn)題是對(duì)于這一矛盾著的兩個(gè)方面，由于所處管理位置上的差異等各種原因，中央政府和地方政府有著不同的態(tài)度。中央政府更多關(guān)注的是帶有全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標(biāo)，如耕地保有量、國(guó)家糧食安全、農(nóng)民利益保護(hù)和_等；而地方政府則更看重本地區(qū)局部的、短期的發(fā)展目標(biāo)，如工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地資產(chǎn)性收益等。在處理保護(hù)耕地和建設(shè)用地的關(guān)系問(wèn)題上，中央政府和地方政府的優(yōu)先目標(biāo)不可能完全一致，分級(jí)管理_也很難保障地方政府自覺(jué)地按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的要求管理土地。
　　
　　在分級(jí)管理_下，地方政府為了追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“以地生財(cái)”及其“政績(jī)”，以各種形式變相規(guī)避上級(jí)政府的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理，違法違規(guī)批地，圈占并低價(jià)向市場(chǎng)供應(yīng)土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費(fèi)，造成土地市場(chǎng)秩序混亂。特別是，在征地中，以低價(jià)征收農(nóng)民的土地，造成許多農(nóng)民失地、失業(yè)、失去生活保障。實(shí)行省以下土地垂直管理，目的是要強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的宏觀調(diào)控能力，保障國(guó)家土地資源利用的全局性、戰(zhàn)略性目標(biāo)能夠得到落實(shí)。
　　
　　公共管理者與土地所有者
　　
　　分析起來(lái)，地方政府之所以在土地問(wèn)題上不能優(yōu)先從全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，其中一個(gè)不可忽視的重要原因是，在現(xiàn)行土地制度下地方政府在承擔(dān)土地資源公共管理職能的同時(shí)，也承擔(dān)著城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有者的職能。我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行土地國(guó)有制，法律雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的唯一主體，但是不可避免的是城鎮(zhèn)國(guó)有土地的所有權(quán)職能必然要由縣（市）人民政府來(lái)實(shí)際行使，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的大部分收益要?dú)w入地方財(cái)政，中央政府只能是法律名義上的國(guó)有土地所有者，而不可能成為經(jīng)濟(jì)上的國(guó)有土地所有者。
　　
　　正是實(shí)際承擔(dān)著國(guó)有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財(cái)”的權(quán)利。也就是說(shuō)，地方政府作為公共管理者的同時(shí)，也是在其所管理領(lǐng)域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理問(wèn)題上，往往發(fā)生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來(lái)“謀利”。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份動(dòng)用土地征收權(quán)低價(jià)征收農(nóng)民集體土地并將之變?yōu)閲?guó)有土地，然后以國(guó)有土地所有權(quán)代理人的身份予以出讓，從中獲取土地增值收益充實(shí)地方財(cái)政，或者在征地后低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)以變相獲取合法或非法的租金收入。實(shí)際上，９０年代中后期中央上收用地審批權(quán)的土地管理_改革，就是在國(guó)有土地所有權(quán)“地方化”后不得不采取的舉措。
　　
　　條條與塊塊
　　
　　在實(shí)踐中，地方政府承擔(dān)的土地資源公共管理職能和國(guó)有土地資產(chǎn)管理職能要由地方政府土地管理部門(mén)來(lái)具體執(zhí)行，這就決定了地方土地管理部門(mén)處于了地方政府和上級(jí)土地管理部門(mén)不同工作目標(biāo)的聚焦點(diǎn)上。在分級(jí)管理_下，一方面，地方土地管理部門(mén)在業(yè)務(wù)上受上級(jí)土地管理部門(mén)的指導(dǎo)，在分級(jí)土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級(jí)核定的用地計(jì)劃指標(biāo)，安排建設(shè)用地，保護(hù)開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，執(zhí)行土地資源利用公共管理職能；另一方面，地方土地管理部門(mén)還要按 ……（未完，全文共3548字，當(dāng)前僅顯示1792字，請(qǐng)閱讀下面提示信息。收藏《土地管理_變革背后的深層矛盾》）