關(guān)于食品安全監(jiān)管職權(quán)劃分的探討

　　
　　眾所周知的阜陽奶粉事件，震驚了全國，也暴露了食品安全監(jiān)管_的缺陷。
　　為恢復(fù)和提高我國食品信譽，確保人民身體健康和生命安全，為解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)，建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政管理_，國務(wù)院及時采取切實有效措施，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（一下簡稱《決定》）。其中關(guān)鍵措施之一，就是進一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)。規(guī)定“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故�！�。
　　一、《決定》的合法性
　　應(yīng)該說，國務(wù)院的《決定》，
……（新文秘網(wǎng)http://120pk.cn省略684字，正式會員可完整閱讀）……　
進而認為只有全國人民代表大會及其常委會才有權(quán)改變《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體。
　　《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（國辦發(fā)〔2000〕63號）規(guī)定，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)部門不得再行使已統(tǒng)一由一個行政機關(guān)行使的行政處罰權(quán)；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。據(jù)此，衛(wèi)生行政部門對生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品，不再有處罰權(quán)。最高人民法院關(guān)于如何認定質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門在產(chǎn)品流通領(lǐng)域中行政管理職權(quán)問題的答復(fù)（（2003）行他字第15號）規(guī)定，國辦發(fā)（2001）56號文和57號文根據(jù)<中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法>第七十條的授權(quán)明確規(guī)定，國家質(zhì)檢總局負責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國家工商總局負責(zé)流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。有關(guān)部門在行使行政管理職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)。據(jù)此，同樣也可得出衛(wèi)生行政部門對生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品，不再有監(jiān)管權(quán)。
　　另外，1999年《藥品監(jiān)督管理法》執(zhí)法主體的變更；最近《職業(yè)病防治法》執(zhí)法主體的部分變更；上�！妒称沸l(wèi)生法》執(zhí)法主體的變更為食品藥品監(jiān)督管理局，也都是上述法律原則的具體應(yīng)用。也許有人問，《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，只是可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，而行政處罰權(quán)和監(jiān)管權(quán)是不一樣的。我想，行政處罰權(quán)的行使難道不是以享有監(jiān)管權(quán)為前提嗎？
　　二、《通知》中“衛(wèi)生監(jiān)管”得含義
　　如果說在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，職責(zé)分工依照上述法律原則，還可以說是明確的話（將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門）。那么，在流通領(lǐng)域的對食品監(jiān)管權(quán)劃分的理解也就更加混亂。造成混亂的關(guān)鍵原因，是隨后中央編辦發(fā)布的《關(guān)于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）中，增加了衛(wèi)生部門對流通環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管。那么，這里的“衛(wèi)生監(jiān)管”含義到底是什么？是對食品的監(jiān)管，還是對場所的衛(wèi)生條件，衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的監(jiān)管？《通知》的“質(zhì)量監(jiān)管”和“衛(wèi)生監(jiān)管”是什么關(guān)系？對此，各部門同樣根據(jù)不同“利”、“害”關(guān)系，也作出有利于自己的不同解釋。上面舉的“河南鄧洲工商和衛(wèi)生部門執(zhí)法人員為爭奪一箱問題奶粉，當(dāng)街大打出手”的例子，正是這種“有利就搶”真實寫照。為了擴大管轄權(quán)，衛(wèi)生部門把《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”認定，包括“對食品的衛(wèi)生監(jiān)管”，認為衛(wèi)生部門有權(quán)監(jiān)管流通領(lǐng)域的食品；而工商部門卻把《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”認定為“對場所的衛(wèi)生條件，衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的監(jiān)管”，認為衛(wèi)生部門對流通領(lǐng)域的食品無監(jiān)管權(quán)，只有工商部門才有權(quán)對流通領(lǐng)域的食品進行監(jiān)管；但在消費者馮珉訴南京市工商行政管理局下關(guān)分局不履行法定職責(zé)案中，被告為了推卸責(zé)任，卻又將“衛(wèi)生監(jiān)管”認定為包括“對某些食品的衛(wèi)生監(jiān)管”，同時認為《通知》中的“質(zhì)量監(jiān)管”不包括“對某些食品的衛(wèi)生監(jiān)管”，認為工商部門只能依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》查處食品質(zhì)量違法行為，拒不承認自己是《食品衛(wèi)生法》在流通環(huán)節(jié)的執(zhí)法主體，更否認可以依據(jù)《食品衛(wèi)生法》查處流通領(lǐng)域食品質(zhì)量違法行為。這不正是“麻煩就推”的真實寫照？
　　要搞清《通知》中“衛(wèi)生監(jiān)管”的含義，必須認真研究《決定》出臺背景，認真領(lǐng)會《決定》的指導(dǎo)思想和原則，而決不能斷章取義。從《決定》出臺背景、指導(dǎo)思想和原則，很容易看出，《決定》是立足于解決行政管理中長期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)，建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政管理_。因此規(guī)定了“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則”�；谶@一原則，我認為《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”只能指，“場所的衛(wèi)生 ……（未完，全文共3802字，當(dāng)前僅顯示1920字，請閱讀下面提示信息。收藏《關(guān)于食品安全監(jiān)管職權(quán)劃分的探討》）