現行消防法律法規(guī)體系下消防立法的困境和展望

目錄/提綱：……
一、立法現狀
（一）法律法規(guī)
（二）消防規(guī)章
（三）消防規(guī)范性文件
（四）消防技術標準
二、立法困境
（一）在消防立法理念上
（二）在消防立法體系上
（三）在消防立法內容上
三、對策展望
（一）轉變消防立法理念
（二）提升消防立法質效
（三）加強消防立法保障
……
現行消防法律法規(guī)體系下消防立法的困境和展望

摘要：發(fā)展和安全要動態(tài)平衡，相得益彰，經濟社會的高質量發(fā)展，必然需要高水平安全保障。消防改革以來，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）僅作兩次局部修訂，機制、_、制度設計鮮有大的變革，推進消防治理體系和能力現代化有差距，消防法律法規(guī)體系與時代的發(fā)展越來越不相適應。文章通過梳理現行法律法規(guī)體系，分析研究消防立法現狀，有針對性地做出深入的探討，結合消防工作實際，對改善消防立法提出了對策和建議。
關鍵詞：消防法律法規(guī)體系；消防立法；現狀；對策建議

隨著消防法律法規(guī)體系與工作實際不相適應的矛盾日益凸顯，如何走出困境，找到破解之道，是我們發(fā)展消防救援事業(yè)的必經之路。唯有上下同心，群策群力，不斷健全完善消防法律法規(guī)體系，抓好_，在消防治理體系、法律法規(guī)體系、基層治理體系、科技支撐體系等方面持續(xù)發(fā)力，加速轉型升級，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，不折不扣落實各項改革任務，以高水平消防安全保障高質量發(fā)展，為中國式現代化提供良好的消防安全保障。
一、立法現狀
自《消防法》兩次修訂以來，全國各地也加快了配套法規(guī)制度建設的步伐，據不完全統(tǒng)計，先后制修訂了71部地方法規(guī)、152部政府規(guī)章、10部部門規(guī)章、524個國家行業(yè)標準。
（一）法律法規(guī)�！断婪ā肥俏覈ㄒ坏南缹ｉT法律，是消防工作的基本法，1998年頒布實施，2008年進行第一次修訂，2019和2021年基于改革需要，對消防救援部門稱謂進行了變更，對
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定的初衷是在新情況、新問題出現的時候，通過制定消防規(guī)范性文件來固化消防安全管理方面好的經驗做法，當條件成熟后再提高到法律法規(guī)，起到指導社會治理的作用，但實際工作中，存在結合實際不夠，貪大求全，內容空泛，盲目超前、脫離實際的問題。三是重制不重行。消防規(guī)范性文件能夠及時有效解決消防安全管理中出現的問題，但在實際工作中，仍不同程度存在出臺后被束之高閣的情況，未能有效結合日常消防工作檢查、督導、考核等工作加以推進落實。
（四）消防技術標準。消防技術標準分為國家、行業(yè)、地方、團體、企業(yè)標準，是消防救援部門開展消防監(jiān)督的重要依據。消防技術標準已逐步用全文強制性標準取代分散的強制性條文，形成由法律法規(guī)中的技術性規(guī)定與全文強制性規(guī)范構成的“技術法規(guī)”體系。目前，已經出臺的全文強制性消防規(guī)范有《消防設施通用規(guī)范》（GB55036-2023）《建筑防火通用規(guī)范》（GB55037-2022），其他消防類標準均為推薦性標準。一直以來，消防救援部門在執(zhí)行消防技術標準時存在兩大難題，一是無規(guī)可依，隨著城市更新不斷涌現密室逃脫、電競酒店、民宿、儲能電站等新業(yè)態(tài)、新領域，尚無針對這些領域專門適用的消防技術標準；二是有規(guī)難依，既有建筑改建、擴建復雜多樣，如均按新建工程對待，將致改造工程無法通過審批。
二、立法困境
隨著改革進入深水區(qū)和攻堅期，在推動隊伍事業(yè)發(fā)展、履行綜合監(jiān)管及“國家隊、主力軍”職能的過程中，不斷暴露出消防法律法規(guī)體系存在諸多缺陷。
（一）在消防立法理念上。一是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的立法理念固化。自《消防法》實施以來，我國消防救援事業(yè)的發(fā)展一直是在重大災害事故的驅動下進行的。這種“應激式”只是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單一的安全理念，在推進大安全觀的背景下，我國消防法治的發(fā)展需要堅持總體安全觀念與系統(tǒng)安全觀念，但是，“應激式”的消防革新模式大大限制了消防立法的系統(tǒng)性、科學性與時效性，導致立法理念過于單一，未能體現“預防為主、防消結合”的方針。二是主動融入應急管理法治體系的立法考量不夠。以前立法的視角是公共安全，立法和公安法治體系保持一致，但是從公安_轉變到應急管理_，立法也應該考慮從公安的視角轉到應急管理的視角，盡管應急管理目前在法治體系方面也呈現出相對比較分散的格局。但應急管理法治體系相比消防法治體系來說要完善得多，目前消防立法未置身于應急管理法律體系當中，未主動融入以突發(fā)事件應對法為基本框架的應急管理體系來構建。同時立法的理念、制度的設計也未融入大應急的視野和格局當中去，沒有充分借鑒吸收應急管理立法的一些先進的經驗和做法。三是“牽頭抓總，統(tǒng)籌協調”的_不夠。中央在國家綜合性消防救援隊伍三定方案中明確將依法行使消防安全綜合監(jiān)管職責寫入了國家消防救援局的主要職責。隨著機構整合到職責延伸，消防救援部門改制后實現多職能合一，從專項監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管向內涵外延更豐富的綜合監(jiān)管轉化的態(tài)勢愈加明顯，亟需構建覆蓋全領域、全方位、多層次的綜合監(jiān)管格局以適應新的安全形勢。縱是如此，由于缺乏法律層面的明確支撐，在落實行業(yè)消防監(jiān)管檢查及后續(xù)處理上也存在著現實阻力，體現在部門間責任邊界劃分不夠清晰，多部門協同監(jiān)管_尚未形成，消防專項監(jiān)管質效仍需提升，綜合監(jiān)管不能仍是“無所不管”，全鏈條的綜合監(jiān)管任重而道遠。
（二）在消防立法體系上。一是消防法律法規(guī)體系仍有空白。改革轉隸后消防的含義、隊伍的身份職能、社會治理理念、火災防范和應急救援任務需求等發(fā)生了變化，人民群眾對消防安全的需求也呈現出多樣化的趨勢。但是，消防法律法規(guī)體系中關于火災防控和滅火救援領域的行政法規(guī)、規(guī)章少，對經濟社會發(fā)展帶來的消防工作的新需求、新問題不能及時進行調整，按照“法無授權不可為”的原則，在消防法律法規(guī)出現空白時，各地的消防安全管理的規(guī)范性文件也沒有及時修訂和出臺，導致日常工作中“無法可依”的局面。二是消防法律法規(guī)與其他法律銜接不暢。消防法律法規(guī)體系內容的規(guī)定，涉及較多領域和部門，需要從消防立法工作入手，主動融入相關部門的法定職責，促進消防法律法規(guī)體系的完善。以施工工地管理為例，根據《建設工程安全生產管理條例》（國務院令第393號）第六十二條，違反本條例的規(guī)定，依照《安全生產法》的有關規(guī)定處以罰款，根據《安全生產法》第二條明確《消防法》對消防安全另有規(guī)定的，要優(yōu)先適用《消防法》而不是《安全生產法》，而在工作中，消防救援部門對由住建部門核發(fā)施工許可證的施工工地，底數不清、情況不明、監(jiān)管不到位，造成法律上有責任，工作中未履職的現實情況，需要從立法上將管理責任理順。三是消防法律法規(guī)與技術標準適用條件不一。在城市更新中，消防技術標準面臨著適用性方面的挑戰(zhàn)，以《消防法》第二十二條第二款和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十一條第一款為例，上述條款規(guī)定的場所不僅要符合當時的消防技術標準，若規(guī)范發(fā)生改動而導致不再符合新標準，需要按要求進行整改，換言之，消防技術標準在上述場所的適用中具有溯及力。而在《建筑防火通用規(guī)范》（GB55037-2022）的前言中指出，對于既有項目，不具備執(zhí)行現行規(guī)范的條件時，應不低于原建造時的標準，這條規(guī)定給既有建筑不改變使用性質的情況下，提供另外一個解決方法，消防作為底線要求，執(zhí)行現行標準可能存在不“改”的情形，亟待通過立法解決法 ……（未完，全文共6111字，當前僅顯示2816字，請閱讀下面提示信息。收藏《現行消防法律法規(guī)體系下消防立法的困境和展望》）