審計論文：地方政府債務(wù)管理研究

目錄/提綱：……
一、地方政府債務(wù)的內(nèi)容
（一）地方政府職能部門舉債
（二）職能部門所屬機構(gòu)舉債
（三）地方政府的欠款和掛賬
（四）社會保障資金缺口
（五）或有負(fù)債
二、地方政府負(fù)債的現(xiàn)狀
（一）從地方政府債務(wù)的余額及還款壓力來看
1、債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)迅速擴張
2、政府債務(wù)投向主要為基礎(chǔ)設(shè)施
3、部分地方政府償債壓力較大
4、經(jīng)濟相對落后地區(qū)償債風(fēng)險較大
（二）從政府債務(wù)的管理模式看
1、政府債務(wù)管理部門化
2、舉債項目計劃管理存在缺陷
3、政府負(fù)債管理基礎(chǔ)薄弱
二、地方政府負(fù)債的成因
（一）地方經(jīng)濟快速發(fā)展，導(dǎo)致資金供求矛盾
（二）宏觀經(jīng)濟政策的影響，導(dǎo)致負(fù)債增加
（三）干部考核機制不夠完善，償債意識不夠強
（四）融資的總額難以把握，風(fēng)險預(yù)測不足
三、國外政府債務(wù)管理模式分析
（一）國外地方政府債務(wù)管理機構(gòu)
（二）國外地方政府舉債方式
（三）國外地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警
（四）國外政府債務(wù)風(fēng)險化解
四、加強政府債務(wù)管理的建議
（一）健全政府債務(wù)管理_
1、明確政府性債務(wù)的范圍
4、建立地方政府發(fā)債制度
5、理順地方政府債務(wù)管理_，實行歸口管理
（二）加強政府投資項目舉債管理
1、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計劃
2、政府投資項目實行財政投資評審
3、政府投資項目實行財政直接支付
（三）建立科學(xué)的地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制……

審計論文：地方政府債務(wù)管理研究
審計局課題組

［內(nèi)容提要］：政府舉債是當(dāng)今世界各國普遍采取的一種平衡政府收支的重要措施，但超越自身財力過度地舉借政府性債務(wù)，不僅不利地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且對地方財政的正常運轉(zhuǎn)和_帶來危害。本文就如何加強政府負(fù)債管理談一些粗淺的看法

［關(guān)鍵詞］：地方政府債務(wù) 管理

政府舉債是當(dāng)今世界各國普遍采取的一種平衡政府收支的重要措施。適度舉債建設(shè)對地方政府來講，可以拉動消費需求，拓寬籌資渠道，加快社會公共設(shè)施建設(shè)，提高政府公共服務(wù)水平。但超越自身財力過度地舉借政府性債務(wù)，不僅不利地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且對地方財政的正常運轉(zhuǎn)和_帶來危害。本文就如何加強政府負(fù)債管理談一些粗淺的看法。
一、地方政府債務(wù)的內(nèi)容
目前，政府地方債務(wù)的界定相對較為模糊，不同部門對政府負(fù)債的內(nèi)涵有不同的認(rèn)識，上報的地方負(fù)債統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一。總結(jié)近幾年的審計調(diào)查情況，我們認(rèn)為地方政府債務(wù)從內(nèi)容上分，主要包括：地方政府職能部門舉債、職能部門所屬機構(gòu)舉債、地方政府的欠款和掛賬、社會保障資金缺口、或有負(fù)債。從地方政府承擔(dān)債務(wù)的身份看，還可分為：地方政府以債務(wù)人身份形成的直接顯性債務(wù)、由地方政府承擔(dān)一定法定支付義務(wù)的直接隱性債務(wù)、地方政府以保證人身
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和個人進行擔(dān)保。但由于債務(wù)人與地方政府關(guān)系密切，地方政府不可能完全擺脫擔(dān)保責(zé)任。所以，地方政府擔(dān)保的債務(wù)雖然未完全體現(xiàn)，但作為一種或有負(fù)債，應(yīng)在報表上加以注明。
二、地方政府負(fù)債的現(xiàn)狀
（一）從地方政府債務(wù)的余額及還款壓力來看
1、債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)迅速擴張。審計署2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中反映了一組數(shù)據(jù)，18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元，其中：當(dāng)年新增1.04萬億元，占37.28%。近幾年我們審計或?qū)徲嬚{(diào)查了四個縣區(qū)政府的負(fù)債情況，政府的負(fù)債都有不同程度增長，如某縣2004－2007年末政府負(fù)債總額分別為18.18億元、21.75億元、29.21億元、33.36億元，三年平均增長22.71%。某區(qū)2005至2008年各年末政府負(fù)債總余額分別為31.50億元、34.28億元、45.35億元、50.57億元，呈逐年上升趨勢，比上年增長率分別為8.82%，32.27%，11.52%。
2、政府債務(wù)投向主要為基礎(chǔ)設(shè)施。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然政府性負(fù)債在短期內(nèi)增長較為明顯，上升的速度較快，但政府性負(fù)債的使用方向基本合理，從我們審計的情況來看，政府負(fù)債大多是用于政府應(yīng)提供的基礎(chǔ)設(shè)施。如某縣2007年末政府負(fù)債總額33.36億元，其投向主要是：市政基礎(chǔ)設(shè)施5.2億元、交通基礎(chǔ)設(shè)施6.90億元、教育基礎(chǔ)設(shè)施2.3億元、開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)5.5億元、旅游基礎(chǔ)設(shè)施2.52億元、農(nóng)林水利基礎(chǔ)設(shè)施5.44億元、污水處理項目0.96億元、其他基礎(chǔ)設(shè)施2.03億元。
3、部分地方政府償債壓力較大。從審計署反映的2.79萬億元地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，地方政府償債壓力較大。社科院發(fā)布的金融藍皮書認(rèn)為，到2012年，地方政府融資平臺償債率將超過20%警戒線，達到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒線。此外，在當(dāng)前納入一般預(yù)算的稅收收入增收形勢不明朗的情況下，土地出讓金收入成為償債資金的首選來源。但土地出讓金預(yù)測收入遠遠小于負(fù)債金額。如某區(qū)2009年6月末政府性負(fù)債為56億元，經(jīng)對該地區(qū)土地儲備中心儲備土地預(yù)期收益進行測算，參照周邊同地段審計實施時市場價格（出讓價）測算，總地價僅為21億元。
4、經(jīng)濟相對落后地區(qū)償債風(fēng)險較大。審計署相關(guān)資料中反映，從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看，西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中。地方政府債務(wù)，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，即便其債務(wù)絕對數(shù)額較大，但其債務(wù)相對量較小。而對于經(jīng)濟相對落后的地區(qū)而言，即便其債務(wù)絕對數(shù)額不大，但囿于其薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有的地區(qū)還存在拖欠工資等情況，債務(wù)相對量就較大，而政府對其債務(wù)的控制能力較弱，債務(wù)風(fēng)險較大。
（二）從政府債務(wù)的管理模式看
1、政府債務(wù)管理部門化。目前，各級地方政府基本缺乏一個統(tǒng)一的組織機構(gòu)來全面管理地方政府債務(wù)。雖然地方政府債務(wù)都由地方財政部門管理，但由于財政部門內(nèi)部的債務(wù)管理也被分割到多個處室，如預(yù)算處、基建處、外資處等，它們之間往往缺乏密切的配合和協(xié)調(diào)，還沒有對政府的債務(wù)進行全面的統(tǒng)一管理。同時，在財政部門之外，其他職能部門也在舉債，特別是一些公共建設(shè)項目，由各個職能部門或投融資機構(gòu)各自舉債，如城建系統(tǒng)開發(fā)區(qū)投融資平臺，另外教育、衛(wèi)生、文化等部門的公建項目，由于政府撥款不足，均通過各種負(fù)債的方式彌補資金的缺口，該部分的負(fù)債均分布在各部門，目前尚未由財政部門進行統(tǒng)一全面管理。這種管理模式，我們稱之為分散管理模式。近些年來，一些地方政府逐步加強了債務(wù)管理，實行集中與分散管理相結(jié)合的模式，即設(shè)定二至三家投資公司作為債務(wù)集中管理單位，將這些負(fù)債投融資機構(gòu)作為投融資兼項目具體運作職能的分散管理單位。這種管理模式雖比分散管理有所改進，但仍無法全面反映負(fù)債規(guī)模。如審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。
2、舉債項目計劃管理存在缺陷。近年來，舉債項目和政府投資項目息息相關(guān)，縣級以上地方政府大都出臺了政府投資項目管理辦法，對投資方向、資金來源、立項程序等進行了規(guī)定，進一步規(guī)范了政府投資項目管理 ……（未完，全文共8904字，當(dāng)前僅顯示2432字，請閱讀下面提示信息。收藏《審計論文：地方政府債務(wù)管理研究》）